4月1日,台湾当局“立法院”顺利通过“廉政署组织法”(以下简称“廉政法”)及“法务部组织法”部分条文修正案,这表明长达十几年台湾“廉政署”建设之争尘埃落定。作为一项重大制度改革,“廉政署”组建与否历经长达十余年争论,台当局组建“廉政署”基于何种考虑,其又能否堪当“反贪”重任,在实践运作中将面临哪些考验,台社会各界都在关注
台组建“廉政署”缘由
2010年台“法务部”在“法务部廉政署设立说明”中指出,成立“法务部廉政署”是针对台当前社会形势作出的务实之举,设立“廉政署”可让肃贪的力量更为强大、更为周延。具体来讲,台成立廉政署主要基于以下考虑:
一是成立廉政署旨在加大、增强台肃贪与防贪能量,让肃贪、防贪的工作更能发挥效果。“廉政署”明确“标本兼治”、“扩大治理面向”两项工作原则,以防贪及反贪为主,肃贪为辅,形成“预防─查处─再预防”之工作模式。具体职能包括策划台廉政政策、开展教育宣传及社会参与、健全预防机制三方面,并针对肃贪个案检讨分析,策进完善预防机制,扩大预防效果。此外驻署检察官直接指挥具司法警察权之廉政官,专门打击公权部门贪渎不法,以提升肃贪力度。
二是成立“廉政署”以满足民众期待。根据台最近两年民调显示,有七成以上民众希望政府设立专责的廉政机关,成立“廉政署”可视为政府以实际行动回应公众期望。近年来,台司法界贪腐事件使民众对组建廉政署呼声日益强烈,特别是2010年台前立委何智辉案引爆高等法院法官及检察官的集体贪渎案,民众对司法公正性的信心几近荡然无存。2010年爆发的台中市角头翁奇楠枪杀事件后,嘉鸿与黄馨慧、唐国泰议员组成清廉连线,强烈建议成立“廉政公署”。
此外,台组建廉政署也系国际发展趋势,在台当局看来,此举为践行国际公约,向国际社会展现台肃贪与防贪的决心。总之,基于上述多种原因,2010年7月马英九即公开宣称拟组建“廉政署”推进台廉政体制改革,并推进“廉政法”。
“廉政署”能否当此重任
依据“廉政法”规定,新组建廉政署设立在“法务部”之下,并由“法务部”政风司与中部办公室整合成立“法务部廉政署”,廉政署组织架构仍以“法务部”政风司为主体,业务职能9大项,内设肃贪执行等4个组,同时在台湾北、中、南成立地区调查组,负责辖区贪渎案调查。作为执行防贪、反贪、肃贪三大任务的专责廉政机构,其以专责但不独占的方式,须与监察院、调查局及其他机关携手推动廉政工作。“廉政法”为廉政署高效运作,承担起反贪重任提供了制度保障。其具体规定为:
首先,廉政署具有政风和调查两项功能。办案成员分为政风人员与廉政官(或称调查员)。政风人员进入现有政风系统,派驻到全台湾各部门的行政机关,主动掌握案源呈报给廉政署,但不具司法调查权。廉政官具有司法调查权,收到政风人员移交的案件后,直接分案调查,与驻署检察官联合办案。
其次,廉政署创立“驻署检察官”机制,建立检察官先期介入侦查之期前办案模式。各地检署派驻检察官于廉政署,直接指挥廉政官及相关司法警察侦办贪渎案件,经由多重过滤查证机制,精准掌握犯罪事证,以落实保障人权并展现侦查犯罪独立性,在侦办案件过程中,廉政署不分大小、公开透明、不论层级,事证明确一律严办原则,提升侦办贪渎案件之时效与效率。
第三,廉政署设置“廉政审查会”,联合社会共同推进廉政署事务。“廉政审查会”由遴聘社会各专业领域代表、专家学者及相关机关代表担任委员,“廉政审查会”除提供廉政政策之咨询、评议事项外,并针对民众投诉、社会舆论质疑处理失当及调查结果未移送侦办等案件,进行事后之审查监督,以促进廉政署公正行使职权,树立依法行政之廉明形象,接受全民监督与检验,获取社会大众信任。
“廉政署”面临多重挑战
此番廉政署的组建,为台廉政工作开启了新的模式,但现行廉政署设制于“法务部”之下,不仅不具有香港、新加坡模式之优势,且易为“行政院”所掌控,还可能与现行其他组织职权重叠,甚至沦为政治斗争工具,因此以上弊病亦受到不少社会人士诟病而引发社会各界的关注。
其一,廉政署组建是否为哗众取宠之举。众所周知,1993年马英九在担任台“法务部长”时,曾专门考察香港、新加坡做法,研究将“法务部政风司”提高层级为廉政局或政风局,但其后在多种场合均对成立类似廉政公署机构持保留及不必要的态度。1995年12月,台法务部门发表“香港廉政公署难以移植”文中详尽指出“香港廉政公署与台宪政体制无法配合”。台民进党执政期间,国民党把持的“立法会”也曾26次阻止“成立廉政署”提议。针对国民党在组建廉政署问题上的改弦易辙,批评者指出其更多是出于迎合民意,把廉政署建设作为政治招牌来使用,而无任何实质性改革内容,相反仅会徒增机构设立而给民众带来负担。如有国民党籍“立委”指出,“现在台湾大力倡导精简机构,很多功能重叠部门都面临被精简的命运,若能整合现有的人员并赋予更高的权限,或许可以不用另外成立新的廉政署,就能起肃贪功效”。对此,台“行政院长”吴敦义则认为,“廉政署与调查局并没有叠床架屋,而是将形成交叉火力,不留一点贪腐死角”。
其二,廉政署会否沦为政治斗争之工具。从廉政署组织而言,有人认为廉政署功能编制,与现有的检调系统叠床架屋,且两边不同程序、不同人马办案,未来可能形成“两边比赛”,为了争功而入人于罪,沦为打击异己的工具。不少学者担心被政党利用,而应强调法制规划,注意组织的独立性,避免被政党利用,才能发挥肃贪防弊功能。前香港廉政公署咨委、现任香港中文大学副教授陈健民也表示:“从香港经验来看,廉政署必须独立运作、跳脱党派,否则可能成为政治斗争工具。”
其三,廉政署权力能否得到有效控制。无论是新加坡反贪污局或香港廉政公署,其地位独立超然,他们享有诸多特别调查权力,比如可以在没有逮捕证之下,逮捕嫌疑人；有权没收贪污罪犯的全部贿赂；有权检查和冻结嫌疑人的银行账户,甚至于可以查其家人账目等等。可见,如何完善廉政署相关配套法制建设,让廉政署权力得到有效控制尤为关键。
廉政功效如何能真正发挥
尽管台“总统府”发言人罗智强一再强调设立廉政署符合世界潮流,有展现打击贪腐决心、统一事权落实改造等优点,但是社会各界对廉政署能否如香港廉政公署,成功侦办重大指标性案件现在尚难下定论,其能否与调查局或检察机关协调好关系,发挥“肃贪铁三角”功效也有待观察。进一步讲,台廉政建设深层次原因诸多,要使得廉政建设能走得更远,或许并不能仅仅企图通过类似“廉政署”这些机构侦办社会影响大案方式来取悦民众。
一方面,廉政署组建以后仍需围绕这一制度完善相关配套法制；另一方面,应加大廉政署工作的其他面向,而不能仅仅停留在侦办案件层面。事实上,“廉政法”明确廉政署“标本兼治”、“扩大治理面向”两项工作原则,多关注机关制度组织层面去发现存在问题并将其完善。因为从先进国家廉政建设实务而言,防治贪污最主要的方法还是必须从国家机关的组织方式着手,也就是检视法律组织的架构应做何种改革,才能有效断绝贪渎行为的诱因。
总之,台廉政署作为台廉政体制上的重大改革,展现了遏阻贪渎、促进廉洁的决心,同时作为一项开创性制度,廉政署确立以防贪及反贪为主,肃贪为辅,形成“预防─查处─再预防”之工作模式,强调社会共同参与,这是廉政署能走得更远的必然选择。在某种程度上讲,廉政署组建不仅是台廉政法制建设的一大突破,同时也是提振社会整体对政府反贪信心的一针强心剂,当然其实际效果将会如何,台社会各界还要拭目以待。(唐忠民 朱松岭)
