平潭模式之法治与创新:争取涉台立法“先行先试”

　　2012第十届海峡法学论坛于8月18日至19日在福建省福州市举行，来自两岸及港澳的200多名法学专家和实务界人士围绕“依法行政与社会治理”主题进行研讨，并就平潭综合实验区社会治理模式议题进行了专题讨论，为平潭的开发建设出谋划策。专家建议，开发开放平谭需依靠法治，达到“善治”，在涉台立法上先行先试，共创两岸共同家园

　　本报记者汪闽燕吴亚东

　　实习生陈桃

　　海峡法学论坛创办于2003年，今年是第十届。本届海峡法学论坛分设八个单元就现代中国社会治理模式创新、平潭综合实验区社会治理模式研究、行政强制与行政处罚制度、行政诉讼及相关司法制度、行政决策与公众参与、社会治理中的法治问题进行交流探讨。

　　平潭成为主要关注点

　　本届论坛的一大亮点就是关注平潭的法治建设和社会管理创新。与会两岸专家、学者围绕平潭综合实验区开发、开放的法制保障、社会治理模式、如何建设两岸共同家园、如何建设成为两岸绿色经济实验区等问题进行了热烈的讨论。

　　福建省副省长陈桦在开幕式上指出，平潭的开发开放中提出“五个共同”的开发模式，就是要欢迎台湾同胞参与到平潭开发建设中来，把平潭建设成两岸同胞的共同家园。在“五个共同”的筹备运作当中，需要两岸四地特别是闽台两地法律和法学界的人士共同探讨，为平潭两岸同胞的共同开放提供一个法律保障。本届论坛着眼于两岸发展的新形势，特别是着眼于深化闽台合作的新任务、新要求，围绕平潭综合实验区社会治理模式等问题展开深入探讨。这对于加强平潭综合实验区建设的法制保障，促进两岸行政法制的交流合作，优化海峡西岸经济区发展的法治环境，具有重要意义。

　　来自台湾的学者对于平潭的建设和法治也表示了极大的兴趣。来自台湾国立中正大学法学院的王志诚教授表示，自1979年中国大陆与台湾恢复经贸关系以来，两岸的经济合作可谓在曲折中前进，不仅在规模上日益增大，在合作层次上亦不断提升。可以预见，两岸未来在经贸方面的联系会更加紧密与高端。在这一背景之下，中国大陆提出建立平潭综合实验区，探索两岸共管的治理模式，具有重要的时代意义。

　　法治护航才能“善治”平潭

　　2009年5月，国务院正式下发《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》(以下简称《意见》)，其中明确提出：“在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策。”作为贯彻落实《意见》的重大举措，福建省委省政府在深入调研的基础上，于2009年7月省委八届六次全会作出了设立福州(平潭)综合试验区的决定。2010年8月，福州(平潭)综合实验区升格为正厅级单位——“福建省平潭综合实验区”，并由福州市常务副市长兼任管委会主任。2011年3月，国家发改委发布《海峡西岸经济区发展规划》，对平潭综合试验区开发建设进行专节的指引，强调了平潭综合实验区的先行先试权。由此，平潭综合实验区正式驶入了建设发展快车道。2011年11月18日，国务院批准了《平潭综合实验区总体发展规划》，赋予比经济特区更加特殊、更加优惠的政策。2011年12月，国家发改委发布《平潭综合实验区总体规划》，再次为作为海西经济区前沿的平潭的跨越式发展注入了一针强心剂。今年以来，国家财政部、税务总局、海关总署、工商总局、质检总局等部委先后出台支持平潭开发开放。

　　在如此多的优惠政策的推动下，平潭进入了建设开发的快速轨道。据了解，平潭综合实验区自2011年起在3年内将完成人民币1000亿元投资，全面推进基础设施建设，基本形成开放开发条件。如何利用好这1000亿元投资、如何管理好平潭综合实验区、如何让平潭真正成为两岸同胞的共同家园，成为两岸学者共同关注的话题。与会两岸专家学者一致认为，要建设好平潭，就必须依靠法治，用法制保障平潭开发开放，才能达到“善治”，推动两岸经贸合作之长期发展。

　　要建设两岸共同家园，吸引台湾同胞参与共同家园建设，除了关注一系列自然环境和人工建造等硬环境，还要特别关注软环境，如利益问题、安全问题、矛盾纠纷解决问题、管理和经营的成本问题、幸福指数和尊严问题。而要解决软环境的问题，中国法学会副会长、中国社科院法学所所长李林教授认为，法制保障是平潭综合实验区开发开放软环境建设的重中之重。

　　王志诚教授认为，平潭在对台交流合作中的先行先试，重在“先”，勇于“试”，方能促进两岸交流合作不断迈出新步伐。平潭综合实验区的发展，应侧重于营商环境的法制建设，不仅应考察平潭综合实验区在制度创新上的空间，而且应参考世界银行营商环境分析的体例，以商业筹建、公司融资、投资者保护等几个重要角度，探索相关法律建设的问题。平潭综合实验区可以引入台湾公司治理的先进制度，探索进化的模式，除可在平潭的局部区域和范围进行“共同管理”试点外，亦可尝试其他大胆的改革方式，以促进两岸商事法律的融合。

　　争取在涉台立法上“先行先试”

　　平潭与台湾省新竹港相距仅68海里，是祖国大陆距台湾最近的地方。平潭综合实验区党工委书记、管委会主任龚清概表示，历史选择了平潭，拥有独特区位优势的平潭有条件成为两岸民众的共同家园。平潭综合实验区因台而设、为台而兴、面向世界，其使命是推动两岸和平发展，探索经济、文化、社会的高度融合。平潭将成为今后三十年对外开放和两岸融合的新载体，成为推动海峡经济区形成的重要抓手。

　　在龚清概看来，除了地理优势，平潭具有明显的政治优势与体制优势。但在开放开发过程中，平潭也面临两大难题：一是共同管理的突破；二是行政法律的授权。龚清概认为，在涉台立法上先行先试，创造性地解决对台交流合作中的突出问题，对建设两岸共同家园至关重要。平潭综合实验区成立以来，高度重视法制建设，组建了政策法律研究中心以研究解决开放开发进程中的法律问题，并将积极争取全国人大授予省人大常委会对平潭综合实验区的特别立法权。

　　将平潭综合实验区打造为两岸共同家园不仅仅是两个区域的经济、政治的密切联动，还是两法域内两种制度某种程度的对接，厦门大学教授彭莉认为，这是一个有利于两岸在政治、经济、社会、文化、教育等诸领域进行有效对话与合作平台，因而是一个系统工程，“先行先试”法律机制在这一系统工程中有着重要作用。

　　专家建言平潭社会治理模式

　　从政策治理走向法治治理。中国政法大学台湾法律研究中心主任朱维究认为，平潭综合实验区社会治理模式的构建必须以法治为基础，实现从政策治理为主向法治治理为主的转变。平潭综合实验区的“先行先试”必须转变观念，实现从管制为主的行政管理走向公众参与的社会治理；从政府一元化的行政管理向多元化、多中心的公共治理转变；实现公众全方位参与社会治理。

　　争取全国人大授予特别立法权。李林教授认为，为更好推进平潭建设，应当由全国人大常委会对平潭综合实验区开放开发作出具有国家法律权威和法律效力的决定，以法律的形式固定下来，避免多变性，具有可溯性，以保证先行先试有相应的法制保障。建议全国人大要授予福建对平潭综合实验区的特别立法权，立法主要内容包括具体实施、操作的内容等，而被授权立法的法律效力要等同于授权机关自行制定的法律。

　　绿色产业入手提升台湾方面积极性。台湾中国文化大学法律学兼任教授、华冈法学基金会荣誉董事长焦仁和认为，绿色经济是未来的一大热点，如果平潭能够从绿色产业方面入手，打造两岸绿色产业展示橱窗，可提升台湾方面参与的积极性。目前两岸在绿色产业方面都有强烈的合作意愿，但只停留在交流、协商阶段是不够的，建议平潭在发展的思考上多朝这方面努力，相关的规划多涉及这方面的内容。

　　设立台胞社区进行社区自治。上海交通大学法学院教授叶必丰认为，基于鼓励台胞到大陆投资和文化交流、探索一国两制的经验，有必要在平潭设立台胞社区。台胞社区在组织形式上可以采用居民委员会，在该社区内实行高度自治。除了遵守宪法和有关台湾问题的一国两制方针外，应当完全按台湾地区的法律进行，让台胞完全生活在台湾地区的法律秩序中。超出社区自治范围的事项，仍应按照我国大陆的法律处理。