平潭综合实验区开放开发始于政策 成于法治

　　日前，2012海峡法学论坛在福州举行。来自两岸及港澳的200多名法学专家和实务界人士，就平潭综合实验区的性质及法律地位、保障与促进实验区先试先行法律机制、实验区社会治理模式等相关问题进行了专题探讨，与会者提出平潭综合实验区开放开发应立法先行、从政策治理走向法律治理等观点，为平潭开发建设积极出谋划策。

　　授予福建对平潭立法权

　　去年12月15日，经国务院批准，国家发改委正式发布《平潭综合实验区总体发展规划》，赋予平潭综合实验区比经济特区更加特殊、更加优惠的政策，平潭发展迎来重大的历史机遇。

　　中国法学会副会长、中国社科院学部委员、法学研究所所长李林认为，平潭改革是涵盖政治、经济、社会、文化等各个领域，涉及中央与地方、大陆与台湾等多种关系的综合改革，必然会触及大量的现行法律法规，如果不注重通过立法拓展改革空间，改革实践很容易与现行法律法规相抵触。根据以往全国人大常委会对“五个经济特区”实行授权立法的惯例和经验，建议由“全国人大常委会作出《关于平潭综合实验区开放开发的决定》，使之具有更高的权威性和法律效力。此外，授予福建人大及其常委会对于平潭综合实验区特别立法权”， “这就像一部实验区的‘基本法’一样，把平潭开放开发纳入法制轨道，将政策和举措以明确的法律形式确定下来，避免了多变性和随意性”。

　　国务院参事、中国政法大学台湾法研究中心主任朱维究教授也持同样观点。她说，近年来，各类实验区数量不断增多，实验区在发展的同时，也暴露出了法制化程度低、政策依赖性强等普遍性问题。她认为，全国人大应予以特别授权，根据宪法原则和平潭开放开发的实际需要，制定实验区特别法规，对法律和行政法规作出必要的变通规定，报全国人大常委会备案，让平潭综合实验区由政策治理走向法律治理。

　　涉台法治建设的“试验田”

　　从上世纪80年代的探亲访友到投资经商，再到今天的就业就学定居，福建一直是海峡两岸交流的前沿。涉台法律事务也是最早出现在福建等沿海省份，呈现出地方先行探索，部门推动全局的演进路径。1996年，福建省出台的《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》，为其后中央调整和规范对台渔工劳务合作业务创造了条件。因此，在涉台法制建设中地方立法先试先行，不但有助于该地区涉台关系的发展，同时也推动了涉台法制建设的全局发展，起到“试验田”的作用。

　　厦门大学台湾研究院教授彭莉告诉记者，由于海峡两岸分属两个法域，必然存在一定冲突，必须理性地进行调节。那么，如何进行调节呢？建设两岸共同家园就是可行途径之一。平潭两岸共同家园作为两法域冲突效应最大化的调节试验基地，其核心价值主要通过建构保障与促进地方先试先行法律机制表现出来，这种先试先行不论从大陆法制现代化的发展进程，还是从涉台法制的发展进程来看，都具有重要意义。基于两岸互涉性法律规范所反映的社会经济关系的特殊性，以及这种规范的制定长期以来难以摆脱政治的介入，因此，它的产生与发展并非常规性的“废、改、立”，更多的是一种法制变革。

　　台湾地区现行“法律制度”是平潭综合实验区先试先行法制建设中应理性面对的问题。彭莉认为，首先必须积极吸收、借鉴台湾“法律制度”中的合理元素。其次，必须充分利用台湾“法律制度”中的有利元素。例如，马英九先生近期表示，因应两岸形势变化，有关“部会”应全面检讨现有大陆事务相关法规。可以预见，台湾当局的大陆事务法规将进一步松绑。对于这一有利因素，平潭在对台法制建设中应即时反映，充分利用。

　　打造完善的法治环境

　　目前，平潭综合实验区正以一天一个亿的速度建设，明年计划完成投资600亿元，力争3年内完成投资1000亿元。但相对于硬件建设而言，下一步，打造宽松良好的政策环境和建立坚实的法制环境将是实验区的核心之战和攻坚之战。台湾综合研究院研三所所长戴肇洋认为，平潭若要发展好，就要像香港一样，有健全的法制。

　　台湾中正大学财经法律学系教授王志诚表示，平潭综合实验区的发展，首先应侧重于营商环境的法制建设，不仅应考察平潭综合实验区在制度创新上的空间，还应该从商业筹建、公司融资、投资者保护等几个重要方面，探索相关法制建设的问题。在经验传承上，可以借鉴浦东及深圳特区的经验。

　　在立法模式上，福建省人大法制委员会在《关于平潭综合实验区建设及其法制保障有关问题的研究》报告中，提出了“1+X”模式。由于平潭开放开发是涵盖政治、经济、社会、文化等各个领域的综合实验，其丰富的内涵、复杂的内容、特殊的定位决定了其所需要的立法不是单项的，而是一个近期与远期相结合、综合与专项相配套的法规团组。因此，所谓的“1”即“一个龙头”——《平潭综合实验区条例》，而“X”即X个“配套法规”，包括《平潭综合实验区招商引资若干规定》等。

　　此外，在实验区的涉台司法方面，彭莉认为，平潭“五个共同”中的“共同管理”引申到司法领域就是两岸司法合作，在两岸共组司法机构条件尚不成熟的现阶段，参照厦门海沧模式，设置台胞法庭(院)或为现实可行的起点。而随着海峡两岸交往的不断增加，涉台法律案件的大量涌现。平潭作为建设中的两岸共同家园，应积极引进知名的律师事务所、公证机构等涉台法律服务机构，逐步形成有一定影响力的“大陆涉台法律服务中心”。(陈梦婕 郑昭)