“两岸协议监督条例”之合法、可谈与可信

　　近日,台蓝绿政党在立法机构为“两岸协议监督条例草案”的排案主导权争夺得不可开交,相继提出复议致使法案迟迟未能交付内政委员会实质审查。社会各界已对不同版本内容进行了细致比较与热烈讨论。从大陆的角度,我们可以从三个方面观察条例是否有利于未来两岸事务性商谈。

　　一是“合法”,两岸协商的政治基础应予维系。在“九二共识”基础上举行的两岸两会协商谈判,是两岸交流合作的重要平台。以两会协议的监督为对象的立法,自然要尊重两会协议的政治基础。国民党荣誉主席吴伯雄在出席第八届两岸经贸文化论坛时表示,根据各自的体制和规定,双方都坚持一个中国,两岸关系不是国与国关系。作为下位法的监督条例,不得抵触台湾现行“宪法”,应当符合台湾现行体制和规定。事实上,不论是民间版,还是民进党版的条例草案,均是借两岸协议监督之名,使用国际条约的相关概念和规则,企图将“两国论”和“一边一国”的台独主张塞入条例,行“法理台独”之实,这将从根本上破坏两会协商的政治基础,这样的条例我们坚决反对。

　　二是“可谈”,海基会所获授权应适用于作为大陆的谈判对象。作为两岸协议签署主体的海基会,是根据台“两岸人民关系条例”第4条的规定而成立与运作的机构,接受台湾当局的委托与授权,直接与大陆就涉及公权力行使的事宜进行联系与协商。海基会若不能获得授权,则两岸两会无法深入谈判,也不可能签署任何协议。民间版条例草案试图以立法权来钳制行政权,要求行政部门必须依照立法部门决议的协议计划进行协商,并不惜以刑责相威胁。这样的规定既会造成行政、立法两权权责不分、相互推诿,也会造成在一线协商的海基会无所适从,事事请示,只能充当传话筒的角色,无法发挥作为协商主体应有的功能。有关刑事责任的规定更是造成无人敢谈的局面。另外,按民间版的规定,即便海基会签署了协议也可能面临在后续监督程序中被修改部分条款,也让签署本身失去严肃性。未来的条例应当确保海基会事前有充分授权,并在事后得以包裹表决机制加以监督,才能让海基会保持一个可以为海协会接受的谈判对象。

　　三是“可信”,符合法不溯及既往的基本原则。“法不溯及既往”是一项基本的法治原则,即不能用今天的规定去约束昨天的行为。2008年两会恢复协商谈判以来,已经签署21项协议,其中服贸协议之前的18项协议均已生效并取得丰硕成果。这些协议的签署、生效与执行,在台湾是根据“两岸人民关系条例”的具体规定而作出的,符合相关的法律规定。这些协议应当具有权威性,效力当然也应当保持稳定性,以符合两岸人民的信赖利益。民间版的条例草案提出,条例施行前已签署的两岸协议,未依该条例的规定送交立法机构议决通过的,自始不发生法律效力。该条文等于是要中断当前的两岸关系,甚至回复到生效前最原始的状态,将两岸各项既成协议面临失效的重大考验,严重破坏两岸关系的稳定与和平。有关监督条例的效力规定应合于法理,既不应影响此前协议的效力,也不应该用后生效的条例规定去规制之前的海基会协商、签署协议的行为。

　　从台湾方面制定“两岸协议监督条例”的目的来看,主要是希望增加在签署协议时的透明度与规范化,如此只需明定协议签署前的协商沟通机制,细化签署后审查监督机制即可。一个让两岸“签不成协议”的“两岸协议监督条例”是没有意义的,“合法”、“可谈”、“可信”,应该是我们观察未来条例可接受性的三个视角。

　　(张自合/海峡两岸关系法学研究会)