杜绝土地违法须变革干部绩效考核体系

　　约谈,一种带有中国特色的土地问责方式近期再度密集展开。

　　长期以来,各种各样的土地违法行为深受社会痛恨。但是屡屡刮起的土地问责风暴,让不少人感到有“水杯里的暴风雨”之感,土地违法现象似乎并没有得到有效地遏制。

　　“最让人担心的就是,土地问责风暴还未开始就已经结束。”一位业内人士不无担心地对《法制日报》记者说。

　　地方政府成土地违法主体

　　记者前不久在中部某省份采访时看到,当地著名的湖泊被黄土大片填埋,即将修建高尔夫球场。

　　尽管国土资源部三令五申,要重点打击违规建设高尔夫球场的行为,但从事这一地块开发的房地产公司相关负责人却公开表示,填湖是经过规划部门批准的,同时出示了盖有当地经济技术开发区规划建设局公章的规划文本。

　　对此,当地政府官员回应称,包括规划文本在内的种种违规行为均属于“企业行为”。

　　但是开发商却一再表示,“我们与政府之间是一种合作关系”。

　　一方急于撇清关系,一方却一再“肯定”,违法用地背后是否真有玄机?

　　据当地知情人士向记者透露,开发商所称的盖有“ⅹⅹ经济技术开发区规划建设局”公章的规划文本,完全是“个别人”私下的“行为”。因为,开发商就此事已经对政府内部进行了“公关”,做了一系列“相关人”的工作。

　　另据不愿透露姓名的开发区内部工作人员介绍,此事从头至尾,由政府内部少数人拍板,其他所有的规定流程以及所谓的专家委员会、规划委员会成员都不知道此事,也没有召开过任何“形式”上的“集体研究”事宜。

　　据近年来的统计可以发现,基本上每一次土地问责风暴的“板子”都打在了地方政府上。

　　2010年12月16日上午,国家土地总督察徐绍史在京约谈违法用地较为严重的5市(州)、7县(市、区)政府主要负责人；下午,国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部联合通报了2009年度全国土地卫片执法检查情况。

　　至此,公众期待已久的三部门全国土地管理“问责”正式启动。

　　据了解,此次被国家土地总督察约谈的5个市(州)分别为陕西省渭南市、山西省运城市、黑龙江省佳木斯市、云南省红河哈尼族彝族自治州、湖北省襄阳市,7个县(市、区)分别为黑龙江省铁力市、广西壮族自治区防城港市港口区、山西省大同县、黑龙江省牡丹江市阳明区、辽宁省灯塔市、浙江省上虞市、辽宁省庄河市。

　　在2010年前三季度国土资源领域违法违规形势通报会上,据国土资源部执法监察局局长李建勤介绍,2010年前三季度,全国共发现本期发生的违法用地行为3.5万件,涉及土地面积22.5万亩,与去年同期相比分别下降13.8%、上升4%。

　　据国土部门统计,我国目前国土资源违法违规案件主要存在4个突出特点:一是重点项目和农村建设用地违法问题突出；二是未报即用、边报边用违法用地突出；三是违法主体向基层蔓延,执法难度和成本加大；四是以体育公园、休闲公园为名违规建设高尔夫球场,借发展旅游观光农业之名大量占地、违规进行旅游房地产开发和违规新设、升级、扩大园区等现象有所抬头。

　　对此,业内人士评价称,这实际上意味着基层政府在国土资源违法违规中,已经越来越多地占据主导地位。

　　在国土资源部已经通报的案例中,四川省简阳市政府违法违规极具典型意义:

　　2008年至2009年间,简阳市政府先后4次以政府常务会议的形式,决定将三岔湖周边20宗共6204.47亩土地出让用于旅游、商住开发,其中集体土地4659.91亩(耕地1498.62亩)。2009年4月至2010年1月,20家公司先后通过拍卖方式竞得上述集体土地,土地出让价款总额7.48亿元(已缴纳5.27亿元)。此外,2008年至2009年间,简阳市政府还以政府常务会议纪要的形式,同意将10宗集体土地和国有未利用地划拨、出让用于学校、工业和房地产项目建设,总面积1081.35亩,其中耕地621.34亩。

　　同时,根据国土部发布的公开数据显示,在各类房地产违法违规用地中,闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题,企业自身原因造成的占46%,其余54%的闲置土地主要是地方政府原因造成。

　　厦门大学财税系教授梁若冰对近年来的土地违法事件进行了统计,他说,在土地违法的实施者中,各级地方政府(包括村集体)及企事业单位违法占据了相当大的比重。从土地违法的涉案面积看,地方政府的份额在2004年以前都占到了30%以上；而作为最主要违法者的企事业单位,其涉案土地面积比重仅在2000年和2001年为40%以下,其余年份均为50%左右,2004年甚至达到了65%。

　　梁若冰进一步表示,还有些时候,尽管地方政府未直接实施某些违法行为,但对于很多企事业单位的违法行为采取了默许甚至纵容的态度,“事实上,很多土地违法行为,没有地方政府(包括地方土地管理部门)的配合,是根本无法实施的”。

　　“土地违法”行为何以屡屡发生

　　“已经公布的土地违法事例可以说只是冰山一角,现在地方政府违规占地,或者将耕地变为建设用地,或者是土地闲置的现象很多。”中国人民大学土地管理博士、土地评估师张远索对《法制日报》记者说,地方政府屡屡出现土地违法行为,最主要的驱动力还是利益。

　　此外,国土资源部驻地方调研组的一位研究者认为,违法用地成本低也是一大主因。

　　“就我所调研的地区而言,一般建设项目占用耕地,各种税费每亩要达到3万元以上,如果再办理征收、供地手续,即使按最低出让限价,每亩也要6万多元。也就是说,一亩地总成本超过10万元。这对一般村集体、村民和处在起步期的民营企业而言,是一笔不小的数字。”这位研究者进一步解释说,而且通过正常渠道报批不仅等待时间长,还不一定获得批准。

　　“相较而言,违法占地‘方便快捷’。即使被发现,也很难被依法查处,以往有些违法用地成为既成事实后,国土部门要追着调规划、补手续。”这位研究人员说。

　　但是,关于地方政府的土地逐利,除成本之外,或还有更为深刻的原因。

　　梁若冰认为,土地违法问题出现的主要诱因就是地方政府对GDP、财政收入与吸引外资等经济指标的热衷。土地作为重要的生产要素,在农业和工业生产上都是不可或缺的,而工业相对于农业,在促进地方经济发展方面又具有明显的优势,这决定了地方政府在利用土地发展工业方面的热情要远高于将其投入到农业生产上。

　　上述国土部门的研究者也持同样的观点,“土地级差收益诱惑太大,地方政府的选择不言而喻”。

　　有业内人士坦言,与土地的巨额收益相对应的是地方政府在土地管理方面拥有近乎于垄断的权力,使其可以“翻手为云覆手为雨”,在土地违法方面“游刃有余”。

　　“地方政府在土地市场上拥有绝对的垄断权力,使其可以通过操控土地市场获得巨额收益,并以此弥补低价出让工业用地的损失。这种一方面通过廉价供应工业用地来实现工业化,另一方面通过出让城市商业和居住用地获得高额出让金收益的行为又被称为‘廉价工业化、高价城市化’。”梁若冰说。

　　破解“上有政策下有对策”

　　查阅相关资料,记者发现,为了应对上述状况,近年来在土地征用、出让以及出让金管理方面中央政府出台了一系列法律、法规来约束地方政府,但无奈“上有政策下有对策”。

　　“目前很多看似严格的制度安排既无法为地方政府提供适当的激励机制,又缺乏相应的监督和惩罚机制,导致其形同虚设,无法阻止土地违法案件的涌现。”梁若冰说。

　　“我们也有难处啊。就拿农村建设用地来说,需求在增长,但用地计划指标却难以惠及。目前下达各地的指标基本上用于保障重点项目和‘书记、市长项目’,其他如中小企业和广大农村用地特别是宅基地需求基本无法满足。一般来讲,计划指标经省市层层扣减后,到县级每年可支配的指标仅有200亩到300亩左右,且都投在县级政府需要保证的重要项目上,实际落到农村的很少。”一名地方国土管理部门的负责人坦言,国土资源部出台政策,规定地方要拿出5%的用地指标用于农村宅基地建设,尽管5%的比例本来就不大,但在很多地方仍得不到落实,“因此,面对违法用地,国土资源管理部门无法‘硬气’地查处”。　

　　有业内人士指出,针对于此,国土资源部门基本上每年都要通报数批土地违法案件,但情况并没有得到根本性的好转。

　　随着问题的不断涌现,有着强烈中国特色的土地“约谈”制度应运而生。

　　据知情人士介绍,“约谈”制度始于2007年,当时把占用耕地面积比例较高的违法地区,在全国排前几名地方政府主要负责人请到北京来,一是让他们当面汇报情况,二是对违法用地造成的原因作出分析。

　　对于这项制度,国土资源部部长徐绍史解释说,约谈制度已实施两年。坚持这项制度,面对面地开展批评与自我批评、商议整改查处工作,是国土资源部依法行政、履职所在,也是国土资源监管方式的一种探索和创新,是为了督促各地尽快整改、查处违法用地,也是在警示其他违法用地严重地区,不要出现大批干部倒在问责红线上的情况,是对干部的爱护。

　　“目前采用的约谈制度充分表明了中央解决土地问题的坚决态度。”张远索说。

　　梁若冰认为,国家审计署在对部分城市土地出让金进行审计的过程中已经发现了一系列问题。

　　“这些城市不同程度地存在违规减免、拖欠出让金、出让金未纳入财政管理等问题,少数城市则拖欠、挪用征地补偿款和征地农民社会保障资金。”梁若冰说,“甚至对于招、挂、拍规定,地方政府也有很多办法来应付,如以税费优惠来代替地价优惠,或巧立名目,采用以租代征、未批先用等手段规避农地转用、征用程序以及工业用地出让的招、挂、拍规定,仍以廉价土地作为条件吸引外资。”　

　　对此,上述地方国土管理部门的负责人建议,应进一步完善土地法律体系。

　　“首先是完善土地基本法,目前我国的现实情况是,虽然已经形成了以土地管理法和房地产管理法为核心的法律体系,但土地法却存在着漏洞。”这位负责人说,“我国土地法律的形成,是由职能部门负责制定法规、规章的立法模式,表面看来似乎针对性较强,但实际上其约束力并不大。因此,组建超越部门利益之上的,并且具有较高层次的土地立法机构十分必要。”

　　此外,梁若冰认为,如果不从根本上解决地方政府在激励机制和监督方面的问题,在今后的经济发展过程中就不可能杜绝土地违法现象,“所以要改变目前对地方政府的激励机制”。

　　“在现有激励结构下,中央既无法杜绝地方政府与企业、地方政府与土地管理部门之间合谋的可能性,又无法杜绝地方政府滥用权力的冲动。而无法杜绝的根本原因在于地方政府官员发展地方经济的原始动力。”梁若冰强调,“若想从根本上杜绝土地违法行为的发生,现行的干部绩效考核体系的改革势在必行,其中尤以用地方公共服务质量代替地方GDP增长率作为首要指标的改变最为重要。”

　　现阶段,我国国土资源违法违规案件主要存在四个突出特点:一是重点项目和农村建设用地违法问题突出；二是未报即用、边报边用违法用地突出；三是违法主体向基层蔓延,执法难度和成本加大；四是以体育公园、休闲公园为名违规建设高尔夫球场,借发展旅游观光农业之名大量占地、违规进行旅游房地产开发和违规新设、升级扩大园区等现象有所抬头。(记者 杜晓 实习生 郑小琼)