时评：文物保护期盼土地退出补偿机制

　　近日，中国青年报一篇题为《为建豪华别墅，南京将军山明朝古墓群遭破坏》的报道引起广泛关注。自从2006年沐朝弼(沐英8世孙)墓被盗以来，明代开国功臣沐英的家族墓所在地——将军山南麓开发豪华别墅一事，因不断有古墓被发现或被盗，屡次见诸媒体。

　　时至今日，这个叫做复地朗香的别墅群前三期已经交付，四期120幢别墅正在建设中，楼盘总面积达33万平方米，几乎覆盖整个将军山南麓。中青报刊发报道的第二天，南京市文物局即回应称，该报“使用的资料和照片都是2008年的，不能准确、全面地反映将军山明功臣墓现在的实际保护情况”，但将军山变为“别墅山”一事，却再次成为媒体关注的焦点。梳理事件的来龙去脉，我们更应理性反思，在城市建设过程中，如何严格执行文物保护的前置审批权，在施工过程中有重大文物发现，如何制定合理的退出和补偿机制，从而实现保护与发展的双赢。

　　文保与建设，

　　纠缠了6年的死结

　　南京市江宁区将军山，因明代功臣沐英家族墓葬区在此而得名。从1959年至1978年，这里先后发现了沐英、沐晟、沐昌祚、沐睿四座墓葬，仅沐英墓被保存下来，并于1982年公布为江宁县文物保护单位。当时， 将军山上只有一座沐英墓是县级文保单位，更多的古墓在哪里谁也不知道，也无法划定保护范围。2000年，将军山南麓地块作为当时江宁县(现江宁区)招商引资项目被出让给盛唐艺术投资公司(后变更为复地公司)，2001年底核发了土地证。为加强地下文物保护，2002年10月，沐英墓由县级文物保护单位升格为江苏省文物保护单位，并更名为“将军山明代功臣墓”。从2005年至2008年，在该地块“复地朗香”项目开发建设过程中，又相继发现了沐瓒、沐朝弼、沐昂、沐斌、梅夫人等7座墓葬，北宋改革家王安石的父亲和哥哥的墓葬也在施工中被发现。别墅区的施工虽屡次被文物部门叫停，期间还发生了沐朝弼、沐昂、沐琮和沐斌等几座墓葬被盗事件，但将军山南麓最终还是变成了一片别墅区。

　　祖先的墓地被“开发”，沐家人坐不住了。沐氏后人沐广飞接受采访时表示：“沐氏历代镇守云南，世袭黔宁王，将军山埋着沐家10多代人，这样一块地，不该出让给开发商。既然2002年升了省保，为什么2004年还大兴土木？为什么在施工中接二连三发现古墓，开发商的脚步仍不可阻挡？”

　　沐家人的心情可以理解，但上升到法律高度，文物部门内部也存在分歧。一种观点认为，2002年公布省保单位为“明功臣墓葬区”，保护对象就是整个沐英家族墓，2004年再在这里施工，是明显的破坏省级文保单位的行为；而另一种观点认为，既然政府没有收回地块，就等于默认建设行为合法，开发商无法准确预知哪一铲会挖出古墓，只能发现后报文物部门处理，这也符合现行文物法规。而事实是，有几个开发商在发现文物后会主动上报呢？沐广飞就曾气愤地说，“沐朝弼墓被盗，就是一个署名为‘一个有良知的民工’举报的，而不是开发商主动上报的。”

　　亡羊补牢，

　　一份迟到的保护规划

　　用亡羊补牢来形容这一事件，应该是一个比较公允的评价，各级职能部门一直在尽最大努力减轻建设给文物带来的损失。

　　据南京市文物局相关负责人表示，去年8月，该局已经将划定的保护范围和建设控制地带递交省文物局，已上报省政府。目前的保护范围为27610平方米，此范围内严禁施工，其中沐英墓保护范围约11040平方米，沐昂墓和沐瓒墓保护范围约为11870平方米，沐朝弼墓保护范围约为1340平方米。而在2009年，南京市文物局和规划局共同划定的文物紫线图上，沐晟墓、沐琮墓、沐斌墓也有各自的保护范围。整个工程监控地带超过了21万平方米，约占房地产项目面积的2/3，此范围内施工前必须报文物部门批准。

　　在更早的2006年，文物部门已经联合技术部门用地磁法和射电法等技术手段，对将军山进行过勘探，摸清了该区域的地下墓葬分布情况，为划定文物紫线提供了确凿证据。只是为防止盗墓分子的觊觎，这项工作的相关情况一直没有公布。

　　2008年底，东南大学周琦教授设计的沐英家族墓群的保护规划通过了专家论证。周教授告诉记者，对已发现的每座古墓，都要修复损毁的墓室，用钢结构进行加固，在墓顶铺设防水层，在墓底铺设排水管，古墓周边8米以内不能有任何建筑物……这是对古墓本体的保护，其中沐英墓保护规格最高，工程造价约为50万元，其他7座古墓的保护费用约为每座30万元，这笔费用由南京市文物局出资，保护完成后对古墓就地掩埋，上面种植灌木和花草，并恢复周边的生态景观和自然环境，工程预算约为552.2万元，这部分费用由开发商承担。目前本体保护工程已经完工，景观恢复也已基本完成。

　　文物保护，

　　体制困局待破解

　　将军山地块的开发商，无疑是这次事件中最遭诟病的。

　　但开发商也有自己的说辞。两年前，开发商的相关负责人曾在非正式场合向记者表示，从买地到规划再到施工，公司办理了合法手续，但是由于缺乏合理的退出和补偿制度，谁碰上文物谁倒霉成了普遍现象，这并不合理。他有点抱怨：考古发掘等20多项费用由公司承担，27610平方米的保护范围不能建设，面积相当于一个小型住宅区，按现在地价估算价值上亿元。建设项目调整后，至少少盖了10幢楼，换成一般小公司，早就破产倒闭了。

　　开发商的进退两难，反映了文物保护的体制困局。按现行法规，发现地下文物，要立刻停工上报，建设方不仅承担停工损失，还要承担考古费用，如果出现重大考古发现，地块就要用作文物保护而不能再开发。因此工程建设方对文物保护普遍有抵触情绪，发现地下文物，隐匿不报、一推了之的现象很常见。

　　我国目前高速的城市化进程带来大规模工程建设，仅南京，每年配合基本建设进行的考古就有二三百处。可以说，工程建设方对文物保护的态度，决定了文物保护工作的顺利与否。业内人士指出，当务之急是需设立一个合理的退出补偿机制，我国《行政许可法》设定了信赖保护原则，就是为了公共利益，可以撤销原来的行政许可，具体到文物保护中，如有重要的考古发现，通过退还土地款或置换地块的方法，让建设方退出开发又不会蒙受太大损失。例如无锡市为保护战国时期的鸿山遗址，2004年就退赔了一个投资5000万元的家具城项目，通过遗址保护改善社区民生，成为中国大遗址保护的典范。

　　同时，还应该让文物保护做到有法必依。文物部门在项目规划中拥有前置审批权，根据《江苏省文物保护条例》，建设面积5万平方米以上的，应该先勘探再开工。但将军山地块出让并未经过文物地下勘探，以致错失良机。

　　将军山变成别墅山，古墓在修缮后得到原地保护，此事基本已成定局。但是，作为中国文物保护进程中的一个标志性事件，它时刻提醒我们，有些悲剧可以避免，有些错误不应再犯，有些制度需要完善，城市建设与文化遗产保护可以双赢。(记者 王宏伟)