中国保障房建设考量政府行为边界

　　尽管去年580万套保障房的建设目标未能充分实现，但这并未阻挡中国政府在这方面的步伐———2011年全年将新建1000万套保障房。这一雄心勃勃的新指标，将其他国家远远甩在了身后。

　　毋庸置疑，在近些年来中国商品住宅价格持续高涨、增速同样领跑全球的背景下，中国政府加大保障房供给力度，在维护众多购房者的切身利益，乃至维护社会稳定方面意义重大。然而需要指出的是，在这一过程中，必须明确界定政府和市场的各自行为边界，尤其是在资金投入方面，充分发挥市场力量、动员社会资源，否则只能会事倍功半。

　　保障房的建设涉及到资金、土地、建材、建设能力和制度建设等一系列复杂问题，其中，资金不足是制约保障房建设的一个主要因素。建设1000万套保障房，如果以70平方米/套×2000元/平方米建筑成本计算，大约需要1.4万亿元建筑资金；再加上各种公用设施配套，每年可能需要3万亿元左右的资金。虽然可以从商品住宅的土地出让金、住房公积金、财政资金等方面筹措资金，但缺口依然巨大。

　　要改变保障房的资金困局，必须改变保障房建设的资金来源思路，实现财政投入为主向社会投入为主的转变。

　　建立以公租房为主体的保障房体系。保障房的供给对象是那些一时缺乏财力购买商品住宅的家庭。自上世纪90年代中期以后，经济适用房成为保障房的主要供给方式，这虽有利于解决一些低收入家庭的住房需求，但也引致了一系列负面效应的发生，如财富分配的不公平，申购过程中的弄虚作假和腐败等等。

　　尤应指出的是，经济适用房作为保障房的主体，使买房成为居民的基本选择。对一个国家来说，住房市场总是由买房和租房构成的。在发达国家，居民的租房比重大致在35%左右。但中国在2007年存量房中居民拥有私人所有权的住房(简称“私房”)就已达85%以上。在此条件下，继续鼓励居民购房，只能使私房比重进一步上升。私房比重过高将使居民在地理位置上固化，严重制约劳动力的流动和各种资源的合理配置。

　　调整“福利性”供给公租房的思路，按照市场规则的要求建立公租房体系。公租房建设主要由财政资金投入贯彻着“福利性”建房和供房的思路。这一出发点是好的，但其结果可能违背初衷，甚至可能引发严重的经济社会后果。如，福利性公租房很容易从一开始就给承租家庭打下“政府资助”的心理印记，给承租家庭以依赖政府部门的口实，这将为后期的管理留下隐患。又如，在缺乏土地出让金的条件下，市镇建设和相关配套设施建设将因资金短缺而严重滞后于公租房建设，这将给社会生活秩序稳定留下严重隐患。土地出让金是各地方政府用于市镇建设和各住宅小区配套建设的基本资金，如果建设公租房的用地是无偿划拨的，则地方政府失去从这些土地上获得出让金的收入。再如，租房者的需求在房型结构、地理位置和租金价格等方面都是多层次的，但由政府部门牵头建设的公租房很容易发生单一化现象，由此，可能导致“城东公租房紧张而城西公租房过剩”。

　　要避免上述各项负面效应，一个可考虑的选择是，运用制度机制，界定政府和市场相关行为边界，鼓励企业和金融机构投资于公租房建设。主要内容大致有六个方面：一是改变仅由财政资金(或仅由政府部门筹措资金)进行公租房建设的状况，放开对公租房建设的资金性质限制，准许企业和金融机构投资建设公租房。二是改变公租房的建设用地的无偿划拨状况，实行限制用途(即只能用于建设公租房)的拍卖方式，同时，规定由此获得的土地出让金只能用于公租房的配套设施建设。三是规定建成的公租房在若干年(如15年)内只能用于出租，在规定期满后，这些住房的所有权归投资建设方，他们可将这些住房出售也可继续以出租方式经营。四是公租房的承租方在租期内不能在本地购买住宅，一旦购买了住宅，应在规定期限(如6个月)内退出公租房。五是公租房的租金按照市场机制界定，随行就市；经济特别困难的家庭可申请财政补贴，但财政补贴实行1年一议，改变不计时间的一次性补贴方式。六是在公租房的租金现金流稳定的条件下，准许出租方进行资产证券化。

　　(王国刚 中国社会科学院金融研究所所长)