国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春今天发表文章,对造成当前征地矛盾增多的主要原因进行了分析。他认为,是随着城镇化、工业化进程的加快,面对短时期完成征地任务的压力,地方政府在一定程度上忽略、漠视征地应有的法律程序；同时,在征地实施过程中,的确存在耕地快速减少、牺牲被征地农民利益的现象。
甘藏春表示,改革我国征地制度,必须同步实现三个目标,一是要继续为城镇化、工业化进程提供土地资源。二是要有利于保护耕地,防止耕地减少过多、过快,因为征收农村土地,很大程度上占用的是耕地。三是要保护被征地农民权益,减少征地纠纷,维护社会稳定。
“从整体制度设计上看,前30年我国征地制度总体也是这三个目标。但是,偏重的是第一个目标,是为快速的城镇化、工业化提供土地。”甘藏春说。
面对日趋复杂的征地矛盾,甘藏春认为,征地制度改革完善的重点应该放在保护农民合法土地权益上,让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。他透露说,这应当是这次土地管理法修改、完善征地制度的指导思想,也是立法的难点。
如何界定公共利益,这也是我国当前征地制度改革争论最激烈的一个难点。“在立法上做出原则规定好办,但如何具体界定,是我们国家没有解决的问题,也是技术上难以解决的问题。”甘藏春说,2007年出台的物权法,在制定过程中对界定公共利益范围作了尝试,最后没有解决,把这个任务留给土地管理法。土地管理法的修改一启动,就面临如何界定公共利益的问题。
甘藏春说,我国目前处在城镇化、工业化进程中,界定经营性、非经营性更属不易。“比如高速公路,是经营性还是非经营性?假如不认定是公共利益,不采取征地的方式,恐怕一条公路多少年都修不起来。”
他透露,这次修改土地管理法面临的一个大问题就是,为了实施城市规划进行的成片开发,如建工业园区或城市新区,必然要有房地产项目,这些究竟算不算公共利益?如果不算,政府要一家一户谈判获得土地,必将影响现代化进程,行不行?这是当前困扰立法的难题。
甘藏春认为,当前,应该把征地制度改革的重点,放在完善补偿安置制度上。
“从1986年实施土地管理法,到1998修订土地管理法,征地补偿标准都是呈倍数增加,甚至现在很多地方的征地补偿标准,已经突破了现行土地管理法规定的征收前三年平均年产值30倍的规定,但征地纠纷依然不断。”甘藏春分析说,中国征地制度最大的弊端是,农地城镇化过程中,造成了农民城市化进程滞后,造成了大量伪城市化的农民。“我们现在进行人口统计,在城市居住半年以上就作为城市人口统计,但是他们没有享受市民待遇。”
甘藏春称,目前,最大的问题是要下决心将被征地农民城市化作为补偿安置制度改革的一个重点。究竟提高多大幅度,需要有关部门进行测算。
征地过程中还涉及对非法征地的惩处。甘藏春说,非法征地往往涉及多种责任,既有民事责任、行政责任,也有刑事责任。我国刑法虽有对非法征地罪的规定,但因为对该罪的确定有一个营私舞弊的前置条件,实践中基本上没有人因此被追究刑事责任。
他认为,为便于认定和实际操作,对于非法征地给被征地人造成财产损失的,可以考虑按照侵犯财产罪来认定,追究相应刑事责任并要求赔偿损失,从而形成更直接有效的法律威慑。
