在当前的现实条件下,以更合理地利用公共资源为前提,应该大力发展廉租房和公共租赁房,使城镇的保障性住房惠及更多百姓,而不让各种侵占公共资源的意图得逞。这可遏制“道德风险”,有利于诚信社会、和谐社会的建设。
在持续的宏观调控下,商品房市场似乎正从胶着状态走向房价松动、下跌;而在前些年形成的高房价倒逼下,保障房建设正如火如荼在中国的城市里展开。基于这两个背景,有关房地产调控措施和公民住房基本权利的讨论日渐热烈。日前“文汇时评”发表的一篇文章指出:公民的住房基本权利不可能依靠市场来充分实现。这句话在原则上也许没有错,但如果做些追问,那就不难发现,这一观点是需要完善的。本文试着在完善这一观点的过程中,回答一个问题:我们只能选择哪类保障房?
公民住房基本权利的具体实现有两个基本途径
公民住房基本权利的具体实现,有两个基本途径:一是商品房,二是保障房;多数人购买商品房,而保障房帮助部分低收入者满足住房权利。在20年前启动住房制度改革时,有专家根据中国从福利房制度转型以及国民收入水平等因素,预测保障房将占全部城镇居民住房1/2到2/3的比重。然而,直到这一轮大规模推动保障房建设之前,我国绝大部分城市保障房占全部住房的比重没有超过10%。今年温家宝总理在全国“两会”上所作的政府工作报告提出,“十二五”期间全国将建设保障房3600万套,全国保障性住房覆盖面达到20%左右。
和商品房一样,保障房也有产权房和租赁房之分,前者主要是经济适用房,也有人称之为低价商品房,后者即廉租房和公共租赁房。讨论公民住房基本权利的具体实现,必须深入到保障房的具体形式,否则没有实际意义。对此我认为,在中国的现实情境——制度和资源条件下,只能选择租赁房。现在之所以出现大量经济适用房,可以从地方政府偏好的角度解释:很简单,经济适用房在短期内有可能收回投资,而租赁房则需要政府长期补贴。
公民住房基本权利的实现,“不可能依靠市场”,准确地说,是“不可能完全依靠市场”。事实上,公民的住房基本权利主要还是要依靠市场来实现的,政府的作用只能是补充。这是社会主义市场经济的要求,也是中国国情的要求。如果夸大了政府在这方面的职能,可能会造成与所有政府过度干预的同样问题,如不堪重负的债务。
价格“双轨制”为何容易产生各种非法逐利行为?
产权房市场和租赁房市场是两个性质不同,并且可以分割的市场。在前者,住房人拥有房屋的产权;在后者,住房人不拥有房屋的产权。所谓经济适用房,是由于政府补贴而形成的低价商品房,尽管购房人要在一定期限之后才能拥有全部产权,但最终还是能获得房屋产权的。最近在完善经济适用房制度的过程中,一些地方推出了经济适用房的共有产权制度,其本意是限制产权收益,住房保障机构有优先回购权,购房人只能自住。但这一制度并没有改变经济适用房是低价商品房的性质。
经济适用房和普通商品房并存,意味着在商品房市场上存在价格“双轨制”。在同一种商品或要素的市场上,存在价格“双轨制”的后果,就是会有人试图用各种非法或违规手段,获得低价的商品或要素,再加价倒卖谋取利益。经济适用房之所以低价,是因为其中有着一块公共资源,这块公共资源又和私人资源混合在一起,可以在市场上交易,或者经过一段时间后可以交易,因此就会产生各种非法的逐利行为,把其中的公共资源化为私有。目前在经济适用房配售过程中出现的问题,均与此有关。
如何惠及更多民众且不让侵占公共资源的意图得逞?
尽管目前在推行租赁房的过程中也遇到了不少问题,比如有的地方政府在出售租赁房(这正是试图收回投资),但我们还是要加快发展廉租房和公共租赁房,否则低收入人群的住房问题将更加严峻。即便分配租赁房时有一部分对象甄别有误,那也只是损失了一部分租金,而且一经查实,令其退还租赁房也相对容易。经济适用房的情况就比较复杂了。首先,一旦甄别有误,有人骗取经济适用房得手,就意味着将这些包含公共资源的房屋的产权拱手相让了。其次,追回经济适用房产权,将进入司法程序,这又是一件费时、费力,成本很高的事情。因此,如果一项制度的“陷阱”已经到了防不胜防的地步,填补这些“陷阱”又几乎不可能,那我们就要思考这项制度是否能继续推行。
中国所有现实的问题:巨大的城市化人口规模,人均资源有限,收入财产申报制度缺位和诚信体系建设滞后等,都对经济适用房提出了严峻的挑战。再者,在对房地产市场进行坚决调控的情况下,低端的商品房价格与经济适用房价格接近甚至倒挂的现象,有可能发生;如果真的发生,经济适用房将陷入更加尴尬的境地。
最后,笔者还要强调,我们丝毫没有质疑发展保障性住房的意思,而是要呼吁,在当前的现实条件下,以更合理地利用公共资源为前提,应该大力发展廉租房和公共租赁房,使城镇的保障性住房惠及更多百姓,而不让各种侵占公共资源的意图得逞。这可遏制“道德风险”,有利于诚信社会、和谐社会的建设。与此同时,政府也应通过土地供应、降低税费等措施,稳定普通商品房价格,切实解决中低收入家庭的住房问题。(陈宪 上海交通大学经济学院教授,执行院长)