□关注行政强制法草案四审
行政强制是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分,直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。
行政强制与每个人都有密切关系。从市容环境到规划拆迁,从市场秩序到质量监督,都涉及行政强制。
有专家形象地说:“一个人可能一辈子不同法院打交道,但是他从出生报户口开始直到死亡,都必须同行政机关发生关系,都要受行政强制权的约束。”
正因为如此,前不久举行的十一届全国人大常委会第二十次会议第四次审议的行政强制法草案,引起社会各界的广泛关注。
立法解决行政强制过“乱”现象
明确行政强制的设定权,是从源头上解决过去存在的行政强制过“乱”现象的关键。
由于没有行政强制法,立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分,目前行政强制的设定权不明确,不仅法律可以设定行政强制,法规、规章也在设定行政强制,甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制。其后果是,行政机关在实施管理过程中有可能滥用行政强制,侵害公民、法人或者其他组织的合法权益,也不符合依法行政的要求。
因此,2005年12月提请全国人大常委会会议初次审议的行政强制法草案曾规定:“行政强制由法律设定。”“尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。”“不制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。”为保证法制统一,草案还规定:“法律已经设定行政强制的,行政法规、地方性法规不得对法律规定的行政强制措施的对象、条件以及方式的范围作出扩大规定”。“已经制定了法律,但法律中没有设定行政强制的,行政法规、地方性法规不得增设行政强制。”
地方法规可设定部分强制措施
针对草案中的“法律中没有设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得增设行政强制措施”的规定,立法机关在全国人大常委会会议第三次对行政强制法草案进行审议后,进行了深入的调研和分析。
截至2010年上半年,现行行政法规中,规定了行政强制措施的有96件。其中,17件是在法律对特定事项作了原则规定,同时授权国务院规定具体管理措施的情况下,国务院在行政法规中规定了行政强制措施。
据此,国务院法制办公室提出,在这种情况下,应当明确行政法规可以设定行政强制措施。
全国人大法律委员会经研究,在提请全国人大常委会会议第四次审议的草案中将有关条款修改为:“法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施。”
据了解,上述规定中的“第九条第一项、第四项”分别是限制公民人身自由,冻结存款、汇款。
同时,为了加强对行政强制措施设定权的规范,草案增加规定:“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”
信春鹰委员说,上述规定说明,草案原则规定设定行政强制措施由法律规定,但是有一些特殊事项是国务院行政法规可以规定的,有一些事项地方性法规也可以规定。
应将行政强制设定权收到中央
对于草案的上述修改,一些常委委员在分组审议时提出不同意见。
“行政强制措施由法律设定,这是本法的基本原则。”李重庵委员指出,新的草案规定,对没有制定法律的,而且属于国务院职权事项的,国务院行政法规可以制定,并且对地方也开了口子。这是对行政强制措施由法律设定原则的突破。为什么开了口子,是因为要承认17件行政法规继续有效。立法要考虑长期效果,能否有一个更妥当的表述,在现阶段法律和法规没有完全衔接好时也可以正常运作。从长远来说,还是应坚持行政强制措施法定原则。
“如何设定行政强制权,一直是行政强制立法中讨论的焦点问题。”任茂东委员说,草案四审稿有进步,但仍有两个问题可能发生:一是,如果某一事项属于“地方性事务”,但已制定了法律,而法律没有规定行政强制措施,地方性法规却规定了行政强制措施,那就是允许地方性法规与法律不一致；二是,如果某一事项虽然没有制定法律,也不属于“地方性事务”,如果允许行政法规、地方性法规规定行政强制措施,就等于允许地方人大及其常委会越权行事。任茂东建议,将行政强制设定权规定在中央,将草案对于地方的授权内容删去。
严以新委员也建议,删去地方性法规可以设定行政强制措施的规定。
他的理由是,地方政府权力缺少制约,侵犯公民权利的事件时有发生。所以,应当将行政强制措施的设定权收回中央,不给地方行政强制措施的设定权。
地方设定的行政强制需报人大
“草案在设定行政强制措施方面口子开得比较大,缺少约束和监督。”吕薇委员认为,草案规定行政机关可以在法律尚未规定的情况下,设定部分行政强制措施,但并没有提到设置法律未规定的强制性措施需要什么样的程序,由谁来监督,要不要报地方人大等。这样,地方或者行政机关可以比较任意地设定行政强制措施。“应该加强这方面的约束性规定。”吕薇建议。
侯建国委员也建议,对地方性法规设定的行政强制措施,应增加限制性条款。
吴晓灵委员建议,将草案有关规定修改为:“由行政法规、地方性法规规定的事项,要分别报同级人大常委会或全国人大常委会备案,两年之内由报备机关对效用进行评估,作出继续保留或者取消该项行政强制措施的决定”。“这样既可以满足行政机关和地方的需要,又可以对行政强制权的设置有一个制约。”本报记者陈丽平
