另外，在过去的14年中，北京城管的工作人员并非都是公务员，还包括一部分参照公务员管理的工作人员和外聘的协管员。
按照北京市政协对城管进行调研所撰写的报告，北京城管除了正式编制7000多人外，还聘用协管员、保安等6500余名，“他们主要由街乡招聘并支付薪酬，成分复杂，流动性大，很难管理”。
如果按照国家法规，并非所有北京城管的工作人员都有资格执法。比如外聘的协管员、保安等人，只能对违法违规行为进行劝导，不能没收小商贩的物品。但在实际工作中，很多协管员都实打实地在执法。
事实上，全国很多省市的城管都曾经或依然存在和北京城管相同的问题。近年来，在各地对城市管理的不断探索中，已经有不少地方注意到了城管的执法主体资格问题，通过相应的程序将城管纳入当地政府的组成部门或直属机构。据罗亚蒙介绍，到目前为止，全国大概还有10%左右的城市还没有解决城管的执法主体资格问题。
如何提升城市管理水平
如果说解决执法主体的合法性是更好地行政执法的前提，那么接下来就是如何更好地行政执法了。
对北京城管来说，解决执法主体资格问题是一个巨大的进步，但这只是做好工作的基础，能否做好城市管理，仅仅依靠升格为政府直属机构还远远不够。
由于直接面对最底层的民众，行使的又是最得罪人的处罚权，从诞生之日起，城管的名声就没有好过。
当面临城市管理与最底层民众生计的矛盾时，暴力事件不断发生。
2006年，小贩崔英杰因三轮车被没收，捅死北京市海淀城管监察大队海淀分队队长李志强；2008年1月，湖北天门50多名城管人员在执法时将路过的一名群众殴打致死；2009年辽宁小贩夏俊峰持刀捅死两名城管案；2010年江苏南通小贩侯钦志捅死城管案……
2009年6月，江苏省常州市城市管理局网站还被网络黑客恶搞了一把。在该局网站上，出现了“城管队员深入实践，集体视察洗头房”等标题。
对一些普通人来说，城管简直就是暴力执法的代名词。
一些城管工作人员也很委屈，每天面对的都是流动商贩占道经营等麻烦事，单靠教育劝说效率太低。曾有数位城管局长向记者抱怨，对违法违规者先教育劝导，但很多人根本就不听，城管工作人员在多次劝导无效后会非常烦躁，但工作又不能不做，所以常常会发生冲突。
曾有专家表示，相对城市的亮丽，老百姓的吃饭问题更为重要。很多让城市管理者头疼不已的无证摊贩背后，都连着一个家庭的生活大计。
也有一些城管局长在二者的平衡中努力寻找办法，比如为流动商贩提供固定的经营场所等等。
在罗亚蒙看来，城市管理与百姓生活并不天然矛盾。要做好城管工作，不仅需要文明执法，同时还需要城管工作人员更好地为那些“扰乱城市秩序”的小商贩们提供帮助。
“比如，流动摊贩占道经营不对，城管部门是不是可以帮忙协调划定一个合适的经营场所，这样既解决了流动摊贩的生计，也对社区的居民提供了方便。”罗亚蒙说，曾有一个城市的城管局长决定要取消一个违规建设的菜市场，但最后发现最反对的并不是那些卖菜的摊贩，而是那个社区的居民。
罗亚蒙有一个建议，就是给予城管适当的监察职能，将执法中看到的问题反映到相关部门去。例如大量流动摊贩没有合适经营场所，那是不是在规划上能做出一定的调整。有了适当的监察职能，这些工作中观察到的问题就有机会比较有效地反馈到相关部门，从而解决这些矛盾。
“北京市城管综合行政执法局升格为北京市政府直属机构，并不意味着城管形象就马上会旧貌换新颜。”罗亚蒙说，无论何种体制，如果城管工作人员不注意文明执法，不想出更好的城市管理方法，城管就不会有好的形象。本报记者 李松涛
