县委权力公开试点调查:一把手自我限权主动还权

　　《瞭望》文章：省会城区“县权公开”试水

　　《瞭望》文章：探路县级党委权力变革

　　县委处于承上启下、协调左右的位置，针对这一层级的权力运行变革已经开始揭幕

　　由中央纪委、中组部推动的县委权力公开透明运行试点工作不久前进入“盘点”阶段。这项于2009年3月启动，在四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县三地开展的试点，正在对相关工作进行回顾总结，下一阶段将形成专题情况报告。试点中好的做法和经验，或将在更大的范围中推广普及。

　　县委权力公开透明运行，其实质是科学规范县委核心权力和对核心权力的有效监督，以促进权力运行的民主化、科学化。《瞭望》新闻周刊记者为此走访试点三县区，对于这一被外界称为县委核心权力“自我革命”的试点，进行了深入采访。

　　试点包含多重目的

　　“郡县治则天下安”，在现行体制中，县委处于承上启下、协调左右的位置，是党和国家政权的重要组成部分，担负着把党的路线方针政策贯彻落实到城乡基层的重要职责。

　　党的十七大报告指出，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。由中央纪委、中组部主导的这一“县权公开”探索，正是在这一背景下，从战略和全局的高度部署规划的。这意味着在一些地方“阳光行政”的探索之后，针对县级党委权力运行的变革已开始揭幕。

　　《瞭望》新闻周刊了解到，对于这项一直低调运作的试点工作，高层作过多次批示，提出了明确要求，包括亲自审定试点工作方案。

　　受访权威专家指出，观察分析高层部署及三个试点县区一年多来的具体做法，此次试点包括多重目的：

　　其一，力图规范县委权力行使，确保县委正确运用权力。

　　县委是县一级的领导核心，对全县工作实行全面领导。就县委权力而言，它主要包括对全县重大问题作出决策；推荐、任免重要干部；组织、协调全县司法、行政机关以及经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地工作；动员、组织所属党组织和广大党员，团结带领群众实现党的任务，等等。这些权力能否科学规范、正确有效地运行，对全县经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设都会产生重要影响。

　　其二，发展党内民主，增强党的活力。

　　没有公开，就谈不上民主，更谈不上监督。党的十七大报告明确把党务公开作为积极推进党内民主建设的一项重要任务。推进县委权力公开透明运行，是党务公开的重要内容，是深化党务公开的重要举措，也是发展党内民主的重要途径。

　　其三，强化对县委权力监督，从源头上防治腐败。

　　全国有2800多个县(市区)，一直以来，这一级领导班子作为党的执政之基，发挥了重要作用。但也要清醒地看到，在履行权力过程中还存在不少值得注意和研究的问题。比如，一些县委权责界定不清晰，权力运行不规范，自由裁量权过大，给一些人滥用权力留下了空间，使得在决策、用人等方面有失公允，群众意见很大。再比如，一些县委领导班子及其成员特别是“一把手”权力过于集中，同时又缺乏有效监督，引发了许多腐败问题。

　　推进县委权力公开透明运行，是强化对县委权力监督、从源头上防治腐败的重要举措；有利于规范领导干部从政行为、加强自我约束、减少权力寻租，规范权力运行、防止权力滥用、减少暗箱操作。

　　参与此次试点的成都武侯区纪委副书记王睿在接受采访时分析道，参与试点的3个县级单位分别分布在西部、东部和中部，经济状况有所不同，这种地域、经济发展现状上的差异，或正是为了试点后的下一步推广做准备，安排颇具匠心。

　　四环节力求公开透明

　　县委权力公开透明运行的试点，归根结底是对“用权”的规范，是要让县委按照“规矩”，在政策法律的范围内管权、管事、管人。为了达到以上效果，按照中央纪委、中组部的规划部署，试点县区的具体措施集中在了厘清职权、规范程序、公开运行、加强监督四个环节上。

　　要想实现权力的公开透明运行，首先要搞清楚一县一区的党委有哪些权力。因此，各试点县区首推的就是厘清权限，也就是要厘清县委全委会、县委常委会及其成员、县委各职能部门的职责和权限。对超越职权范围的权力要予以纠正，对职能交叉的要予以厘清，对权责不清的要予以明确，对履行职能不到位的要予以强化。

　　以成都武侯区为例，在试点过程中已经明晰了区党代会、区委全委会、区委常委会、区委各职能部门的职责权限，编制了权力目录，做到职责明确、权限清楚。武侯区把这一过程称之为“固化权力事项”。

　　在区委常委会的权力目录中，本刊记者看到了18项权力，如“制定贯彻执行上级党组织和同级党代表大会决议、决定的措施”、“审定全区各单位组织机构设置调整和编制调整方案，讨论决定区管干部任免、提名、调动、考核、评议及奖惩，并向区人大、区政府、区政协及各人民团体推荐干部”等，区委常委会必须在这一框架下行使权力。

　　而对于区委书记，武侯区也列出其核心职权，共9项，如“按照干部管理权限，主持、依照程序选拔、任免、监督干部”等。此外，他们还定出了区委副书记、区长的职责，4项主要职责中重要的两项是“协助区委书记处理区委工作；区委书记外出时，代区委书记主持区委工作”、“主持区政府全面工作”。

　　厘清党委职责后，下一步便是规范程序，也就是要让权力“用”得明白。从中央纪委、中组部的部署及试点的实践可以看出，其核心是抓住决策、执行、结果等主要环节，找出每个环节中的风险点，编制并公布权力运行流程图。

　　在成都市武侯区编制权力运行流程图上，对于某一项权力如何使用，清楚地标示了由哪一个机构负责，应按照哪些步骤运行，如何监督制约，投诉举报有哪些途径等。其内容涵盖了重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用等方面。

　　本刊记者了解到，这些被固化后的权力内容、编制的权力目录和权力运行流程图，采取汇编成册发放、网上公布等方式，已经在第一时间向社会、单位党员群众公开。

　　搞清楚了某人某个机构有某项权力，这项权利应该如何行使，那么顺理成章的是，下一个环节便是实行权力使用过程的全过程公开。其具体抓手，就是以公开栏、广播电视、报刊、新闻发布会、局域网、互联网等形式，把一县一区之内经济社会发展的重大决策、决定、决议，重要人事任免，涉及人民群众切身利益的重要事项，县委管理干部严重违法违纪问题的处理等全程化地公开。

　　江苏睢宁县在公开决策方面做了多项探索。如对涉及经济社会发展重大决策和部署议题的县委常委会，通过全媒体进行现场直播，并设立现场热线电话、开通网络和短信平台，让党员和群众反映愿望，提出建议，表达心声。

　　但不论制度设计如何精妙，如果缺乏各方监督，恐怕也难以落在实处。中央党校党建部教授高新民分析说，公开与监督是必然共生的，公开会催化监督，而监督也是公开更加深入广泛的保证。

　　因此，在县委权力公开透明运行试点工作推进的过程中，如何有效监督，是从中央到各试点县市都在考虑的问题。分析观察各试点县区在加强监督方面的做法，涵盖了三方面的具体内容：

　　其一，整合监督力量，把党内监督与人大法律监督、行政监督、司法监督、政协民主监督、社会监督结合起来，形成县委权力运行全方位监督体系。

　　而针对当前现状，其核心在于进一步加大包括群众监督、舆论监督在内的社会监督的力度。例如睢宁县推行的公开述职述廉的“一述双评”制度。评议干部除了组织，还引入了群众。按照相关规定，“双评”中群众评议员一般都在30至40人，其中本单位干部职工占30%，驻睢宁的各级党代表、人大代表和政协委员占30%，管理和服务对象占40%，以个人报名和组织指定的方式产生。而组织评议组人员只有5～7人，由县纪委、监察局从纪检、信访、审计等部门的业务骨干中指定产生。当地纪检监察部门对在“一述双评”中的后进单位和个人，将发出“黄、橙、红”三级预警卡和意见反馈卡，对得分排名后3名单位领导班子集体，则由县主要领导对其进行诫勉谈话。

　　其二，畅通监督渠道。例如，成安县委办公室主任阎志军介绍说：“我们县四个班子领导的手机号和各个局委主要负责同志的手机号都是公开的，基本上成安县的群众都知道。这是县委权力公开透明运行的一部分。”

　　其三，加强情况反馈。制定专人负责收集整理党员、群众意见，建立反映问题处理工作机制。

　　试点推广仍需克难

　　试点经验后续如果进一步推广，仍有一些问题需要高度关注。有关权威专家指出，在县委权力公开透明运行的过程中，有三个关系必须予以平衡：

　　一是处理好权力行使与规范制约的关系。县委权力运行公开透明，是为了有效规范和制约权力，防止权力滥用，绝不是要束缚权力。因此，一定要把手段和目的统一起来，把措施和效果统一起来，既要加强对县委权力运行的监督制约，确保县委权力正确有效行使；又要坚决防止在县委权力公开透明运行中可能出现的畏手畏脚、裹足不前甚至消极不作为现象。

　　二是处理好向党内公开与向党外公开的关系。在党内生活中，党员是主体。县委权力运行应首先在党内公开，使党员优先了解；在此基础上，再酌情向党外公开，做到内外有别，区分情况，有所不同。

　　三是处理好公开与秘密的关系。党委权力公开透明运行并不是无限制的公开，而是在严格遵守保密规定基础上的公开，要认真执行有关规定和要求，该公开的坚决公开，不能公开的注意保密。既要防止借口保密而对该公开的事项不公开或不及时公开、不全面公开；又要避免片面强调公开，而无限制、无原则地随意公开。

　　分析睢宁县、武侯区、成安县的探索，有一个鲜明的共同点，那就是“一把手”的自我限权、主动还权。否则，一系列的制度创新便无法开展。也正是因为这个“自我限权”，一把手要做到这一点，既需要相当高的自律精神，也需要相当大的改革勇气。睢宁县委书记王天琦认为：“如果‘一把手’不想动、不愿动，或者不真动，那在现有政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是‘一把手’权力的公开透明，就很难推行。即便有所举动，也容易沦为作秀表演。”□文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟