政府信息公开范围存较大争议 部门不愿共享成难题

　　近日,北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国行政透明度年度报告·2009》中显示,多过半数省级政府在信息公开测评中不及格。

　　由于政府信息公开自上而下推行的性质,信息公开需求的重心在基层,而资源配置的重心则在高层,二者之间的矛盾亟待解决。

　　信息公开的范围还有待进一步明确。有些信息是群众希望公开的,但同时也是政府不太情愿公开的；有些信息是政府愿意主动公开的,但是群众又不感兴趣。二者之间的矛盾亟待解决。

　　有权威人士认为,应该改善信息公开的监督保障机制,尤其是司法监督机制,从司法上保障公民知情权的有效行使,也可以有效地监督行政机关依法公开相关信息

　　北京市的薛某近日在市场上发现公开出售违法出版物的现象,而且发现其中多个出版物共用一个刊号,他向新闻出版部门打电话询问相关标准,对方先以只对单位不对个人公开为由拒绝了他的询问,随后薛某又多次打电话询问均未有结果。

　　“都过去大半年了,没有任何消息。音像标准、刊号适用规范是政府信息公开的一部分,为什么就不能公开呢?”薛某无奈地对《法制日报》记者说。薛某的很多朋友亲人都认为薛某未免有些过于执拗,但薛某坚持认为,这些出版标准等信息涉及出版秩序,应当公开。

　　谈及群众在要求政府信息公开中遇到的问题,中国政法大学副校长马怀德认为,2008年5月《中华人民共和国信息公开条例》正式实施以来,政府信息公开方面有较大改进,社会公众对于政府信息公开的愿望和主张知情权的要求也日益高涨,但与此同时,政府信息公开仍有一些方面不尽如人意。

　　“《中华人民共和国信息公开条例》实施以来,出现诸多问题的深层次的原因在于,传统观念认为政府的信息和公权力的信息是为少数政府部门所掌握,没有形成一种公共资源。”马怀德说。

　　据近日北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国行政透明度年度报告·2009》中显示,多过半数省级政府在信息公开测评中不及格。

　　北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌表示,要突破政府信息公开目前的“瓶颈期”,须将工作重心从建章立制转向落实完善,将制度建设从全面铺开转向重点攻坚,同时加快政府信息公开的制度进步,在司法救济等热点领域回应日益高涨的公开诉求。

　　政府信息公开制度从市、县级政府到村镇的落实不理想,信息公开制度没有“落地”是一个比较大的问题

　　王锡锌向记者介绍说,中国的政府信息公开分为两个阶段:一个是从上个世纪80年代末开始,中央推动政务公开,在政务公开里已经启动了政府信息公开的许多工作；第二个阶段是2008年5月1日《中华人民共和国信息公开条例》的实施。

　　“这两步都是跨越性的,中国的政府信息公开在过去的20多年里有很大的发展,取得了很大的成就。政府信息公开条例用法的形式规定了信息公开的一系列的制度,包括组织建设、人员配套、主动公开、依申请公开和相应的救济。”王锡锌说,然而,信息公开在目前还存在比较突出的问题,制度的“落地”很不理想。

　　正如王锡锌所说,在现实中不乏由于政府信息不公开而引起群众不满的事情。记者注意到,近日在中央部委和多地启动财政预算公开后,广东省深圳市等十余个市级政府部门,在其网站上陆续公开了本部门2010年的财政预算。有媒体披露深圳市有关部门此次公开的财政预算,内容详略差异较大,有的竟然只有一句话,而即便是相对详尽的部门预算,也仍显简单和笼统,专家和市民均称看不懂。

　　王锡锌告诉《法制日报》记者,他们在调研中同样发现,政府信息公开制度从市、县级政府到村镇的落实很不理想,“信息公开制度没有‘落地’是一个比较大的问题。由于政府信息公开自上而下推行的性质,由此带来有关资源集中于高层级政府的现状。信息公开需求的重心在基层,而资源配置的重心则在高层,二者之间的矛盾亟待解决”。

　　记者了解到,《中华人民共和国信息公开条例》对市、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息有明文规定,包括城乡建设和管理的重大事项；征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等等。但是,不少基层政府对这些内容并未做到公开。《中国行政透明度年度报告·2009》显示,一些地方的群众由于缺乏地方司法救济,对于政府信息不公开束手无策。

　　“信息公开制度的推进现在遭遇到了一定的瓶颈,现在看来好像热闹一阵子之后没有下文了,真正通过群众来推动的制度在目前还没有得到充分地保障。”王锡锌说,信息公开的真正落实要与群众的生活紧密联系起来,要充分调动公民、法人和组织的积极性,鼓励他们通过知情权的行使来提供自下而上的推动力,同时应保障群众推动发展的权利。

　　也有专家认为,随着《中华人民共和国信息公开条例》逐步深入地实施,整个信息公开工作将会有突破性的发展,“加强宣传,信息公开的意识愈发深入人心,群众对知情权的意识越来越普遍,这将成为突破性发展的主要力量。”马怀德说。

　　每个政府部门都是一个信息源,受到部门利益的严重制约和影响,不愿拿出信息共享,这成为信息公开条例需要进一步解决的难题

　　据了解,在《中华人民共和国信息公开条例》中,关于政府信息公开的范围也是目前在实际运作中存在较大争议的地方。条例中规定,公民有根据自己的生产、生活、科研需要申请政府信息公开；同样也规定,政府可以以国家利益、国家安全、社会稳定或者国家秘密、商业秘密、个人秘密为由来拒绝公开一部分信息。

　　“在实践中如何真正地落实‘以公开为原则、不公开为例外’依然没有得到解决,主要问题就是保密制度还有比较大的随意性,法制化的程度还是有待提高。”王锡锌说。

　　近日,广东省广州市就出现了这样一个案例:一家民办学校与合作办学方因土地权属产生争议,这家民办学校向所在地的国土局申请公开当初学校申报土地的相关文件,却被当地国土局以涉及其他公司的商业秘密为由拒绝。为此,学校将国土局告上法庭要求公开政府信息。最终,法院采用了可分割性原则化解了这起行政官司:申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。

　　“信息公开的范围还有待进一步明确。有些信息是群众希望公开的,但同时也是政府不太情愿公开的；有些信息是政府愿意主动公开的,但是群众又不感兴趣。”马怀德说,“这些信息到底涉及不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,到底影响不影响国家安全、社会稳定,这个判断权现在是政府部门掌握的,对群众来说应该要畅通信息公开的救济渠道,强化惩治条款。”

　　谈及政府信息公开和保密出现冲突的原因,中国行政体制改革委员会秘书长汪玉凯认为,每个政府部门都是一个信息源,受到部门利益的严重制约和影响,不愿拿出信息共享,这是政府权力运行内部最大的问题之一,也是信息公开条例需要进一步解决的难题。此外,《中华人民共和国信息公开条例》出台后,很多政府部门在具体的制度保障方面准备不足。

　　“刚刚修改的保守国家秘密法与《中华人民共和国信息公开条例》在对接方面还有许多值得讨论的问题,在制度层面上会有一些障碍。”汪玉凯告诉《法制日报》记者,党的十七大提出保障公民的知情权、表达权、参与权、监督权,但是与这四项权利相关的法律还有些滞后。

　　对此,马怀德认为,“毕竟政府信息公开的规定是一个条例、国务院的行政法规,跟目前的保守国家秘密法和档案法之间还没有完全的衔接,有些界限没有划清楚,有些是法律效力的层级有所差异,发生冲突的时候会让具体的使用者感到无所适从”。

　　近年来我国在行政审批、办事流程方面加大了监察力度,但对信息公开本身的监察力度还是不够的,有的地方信息公开尚未纳入到纪检部门的工作视野

　　据了解,随着对政府信息公开需求的不断高涨和政府的不断推进,近年来法院受理的此类案件数量也不断上升。最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇表示,《中华人民共和国信息公开条例》实施以来,在上海、浙江、北京等省市,这类行政案每年多的能达到300多例。

　　“总的来看,各地法院在《中华人民共和国信息公开条例》颁布之后,注重受理审理这类案件。”李广宇说,但是,由于行政诉讼法规定的保护公民权利的范畴不包括保护公民知情权,因此它可否纳入行政诉讼的救济范围,存在较大争议。此外,不提供政府信息并不与原告有直接利害关系也是将有的案件挡在诉讼门槛外的原因。

　　有法院工作人员向记者表示,现在虽然有关信息公开的案件时有发生,但是与真正的信息公开的纠纷相比,法院受理的信息公开案件还是有限的,不是每一个争议都能进入诉讼渠道,这就不利于监督政府部门公开相关信息。对此,不少专家建议,应加快推动完善相关法律的司法解释工作。

　　对这个问题,李广宇回应说,最高人民法院在《中华人民共和国信息公开条例》颁布后,一直致力于尽快起草制定关于审理政府信息公开行政案件的司法解释,以期统一这些不太一致的认识,弥补现在法律法规中规定得不太具体明确的漏洞。司法解释的出台,可能将对更好地提升司法救济的程度,更好地保障公民的知情权,促进政府信息公开往更深更广的方向发展产生作用。

　　“应该改善信息公开的监督保障机制,尤其是司法监督机制,要保障法院能够公开审理涉及信息公开的案件,从司法上保障公民知情权的有效行使,也可以有效地监督行政机关依法公开相关信息。”马怀德说。

　　除了行政诉讼和复议等司法救济救济渠道外,王锡锌还建议,政府信息公开的救济途径还应当包括行政监察的内部监督。

　　《法制日报》记者了解到,国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见中规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可向本级监察机关、政府信息公开工作主管部门举报；对本级监察机关和政府信息公开工作主管部门的处理不满意的,可向上一级业务主管部门、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。

　　汪玉凯表示,《中华人民共和国信息公开条例》在具体贯彻实施中需要加强国家行政监察力度,行政监察也是对信息公开有效的法律救济,通过行政监察来保障政府机构能够及时公开信息,通过行政监察保障信息公开的制度也应该进一步落实,“近年来我国对信息公开本身的监察力度还不够,有的地方的信息公开工作尚未纳入到纪检部门的工作视野,这是一个大问题。此外,对于没有按照法律规定来公开信息的机构,如果没有追究措施的话就会流于形式”。本报记者任雪 本报实习生焦小超