长江日报：修改土地法的政治视角

　　1月21日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自公布之日起施行。22日，国务院法制办、住房和城乡建设部负责人表示，条例并未对集体土地征收作出规定，但有关部门正抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改。

　　“新拆迁条例”的进步意义自不待言，但有意见认为，该条例应一并解决集体土地和房屋征收问题。国务院法制办、住建部负责人解释说，集体土地征收是由土地管理法调整的，通过行政法规对征收集体土地作出规定是超越立法权限。因此，需要通过修改土地管理法，来对集体土地征收和补偿作出新规定。

　　虽然国有土地上房屋征收与补偿条例在时间上先行一步，但集体土地征收和补偿规定的修改其实更为重要。

　　从现实来看，城市土地已经不多，现在征地和拆迁矛盾主要在集体土地方面，近年来一些极端事件也大多出现在集体土地征收和房屋拆迁领域。与国有土地上的房屋征收相比，集体土地的征收不仅会让农民失去房屋，还有可能失去赖以生存的基本生产资料，涉及到农民生活保障等一系列问题。

　　从历史来看，我国的城市化正处于加速阶段，在此前一个阶段，城市化主要体现在城市内部的改造，比如旧城改造，主要在城市的国有土地重新利用上作文章。近些年来，城市建设呈现出外部扩展趋势，不论是大都会，还是小城市，城市面积都成倍扩张。城区面积的快速扩张，可能相伴随的是集体土地的征收。在这一阶段，农民权利如何保障，经济补偿是不是合理，尤值关注。

　　根据我国的土地制度，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。与国有土地用途变更不同的是，集体土地的征收多了一个从集体所有到国家所有的环节，不仅涉及耕地及其他农用地改变为工商业、公共设施、市民居住等建设用地，更涉及到土地产权的变更。

　　就土地价值而言，集体土地作为农业用地，其经济价值往往较低，而一旦征收为国有变成城市建设用地，其身价便大幅攀升。也就是说，集体土地被征收所获得补偿与国有土地出让的收益并不对等，一些城市政府正是通过土地出让获得了巨额的财政收入。这样一个过程，也是一个国家财富流动和分配过程，因此成为一个政治问题。

　　与此同时，一些地方政府对土地的渴望，既有城市扩张的因素，也有通过土地增加财政收入的缘由。由于现行的财税制度，地方政府在很大程度上依赖于土地财政。国家财税安排，实际上是中央与地方的利益分配问题，这同样是一个政治问题。

　　因此，集体土地的征收及补偿不仅仅是个经济问题，也不仅仅是一个维护公平正义的社会问题，更是政治问题。仅从目前透露出的信息来看，尚不清楚对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定将如何作出修改，但毋庸置疑，其修改需要足够审慎，需要体现出高度的政治负责精神。（李建华）