北京常住总人口破2020年控制目标 超资源承载极限(2)

　　直面难题 指标调控

　　专家分析，北京对进京指标的控制无疑会进一步收紧，不排除指标在一个时期逐年递减，外地户口进京的难度只会越来越大。这一点已得到北京有关部门初步证实。

　　在北京市今年的政府工作报告和北京市“十二五”规划纲要中，均旗帜鲜明地提出对人口进行总量控制，并提出了基本原则和思路。

　　相关人士透露，这次调控既针对户籍人口也针对流动人口，既强调总量控制也强调优化结构“直面难题，力求实效”。

　　一是实行户籍指标调控“以指标管人”。北京市明确提出“坚持总量控制、优化结构，在严格执行准入政策同时，实行户籍指标调控。合理配置进京户籍指标，优先解决好符合首都发展需要的专业管理和技术人才的落户需求。”

　　如何确定“指标”，这些指标又如何“合理配置”并确保不被各个系统突破，“优先解决”的具体对象如何界定，这些目前还没有答案。但专家分析，北京对进京指标的控制无疑会进一步收紧，不排除指标在一个时期逐年递减，外地户口进京的难度只会越来越大。这一点已得到北京有关部门初步证实。北京市人力资源和社会保障局副局长张祖德透露，今年对户籍进京不会出台具体的数量控制指标，“不过人数上会延续逐年降低的趋势”，将着重提升引进质量。

　　二是研究实施居住证制度“以证管人”。北京过去对流动人口的调控缺乏有效手段，准确统计流动人口也很难。这次明确提出，以居住证为载体，按照“来有登记、走有核销”的基本要求对流动人口进行实时动态监控。

　　居住证制度究竟如何设计，与暂住证区别何在，对获得居住证是否设立“门槛”(比如在京常住多少年)，对居住证发放是否像车牌一样实施总量控制，拿到居住证可享受哪些权利和需要承担什么义务，拿不到居住证的流动人口如何在北京生存(比如是否不能租房买房、不能就业)，相信北京的流动人口都期待尽快揭晓谜底。

　　专家分析，居住证制度无疑是直接针对北京增加最快最多也最难调控的流动人口。居住证如果只是一张纸就缺乏实质意义，如果与就业、住房、社会保障、养老、户籍、教育、医疗、计划生育等政策结合起来，就会具有调控管理流动人口总量的实际功能。

　　三是引导人口合理布局，有序疏解核心区人口。北京早已开始有计划地将首都功能核心区的部分户籍人口疏解到其他区县特别是一些发展很快的新城，以缓解中心城人口过度集聚带来的压力。北京市划拨建设用地建设定向安置房，用于首都功能核心区人口疏解对接安置，原东城区对接顺义、原西城区对接昌平、原宣武区对接丰台和大兴、原崇文区对接朝阳。北京将集中力量聚焦通州的发展，让其全面承接中心城功能疏解。顺义、亦庄—大兴、昌平和房山等重点发展新城，也是疏解中心城功能和人口的主要目标地。

　　观点

　　调控人口比“限车治堵”更复杂敏感

　　调控人口比“限车治堵”涉及更多群体的更重大利益，复杂敏感，北京作为首都更容易引起国内外关注。调控的具体政策措施无可避免地要面对各界拷问：是否歧视外地人，是否公平，是否正义？

　　北京隆安律师事务所高级合伙人强磊表示，北京人口调控要取得真正成功，具体政策首先要经得起各方面拷问，确保有效避免引发重大争议和民怨。

　　一是调控人口规模要与促进社会公平寻求平衡。多位专家表示，控制人口与促进公平无疑存在矛盾。以教育为例，北京教育越公平，流动人口子女入托入学越容易，就越吸引更多外地人带孩子到京就学，就越不利于人口控制；北京如果限制外地孩子在京求学，这种限制越严，越有利控制人口，但又会被视为不公平和歧视外地人。

　　北京市政协委员、西城区教委新闻发言人李燕玲认为，在研究教育改革和人口调控问题时，在更好地关注民生、维护教育公平的同时，要兼顾北京人口调控和社会发展实际。

　　北京市政协委员、清华大学公共管理学院副院长巫永平认为，北京在控制人口规模过程中需要坚持包容和开放。他说，流动人口在分享北京土地、水、住房、教育等资源的同时，对北京的发展做出了巨大贡献，“全世界国际化大都市都是高度包容的城市，北京是全国人民的北京，包容性是它应有的城市品质”。

　　二是调控人口规模要体现依法行政和程序正义。强磊表示，北京调控人口规模的具体政策措施，不能与宪法、法律和法规相冲突，避免引发大规模行政诉讼等司法风险，比如对流动人口子女的教育政策就不能与教育法相冲突。要做好充足的法律准备，比如实施居住证制度一定要以先完成地方立法为前提。

　　三是调控人口规模要靠加强协调来保障落实。据了解，北京将在2010年底人口普查的数据出来后，研究制定人口调控的具体政策措施。专家分析，相关具体政策的出台首先要北京市协调出一个方案，并获得中央支持。

　　北京市政协常委会调研报告因此建议：“尽快成立首都人口委员会，借鉴首都规划委员会模式，制定重大人口决策，研究重大人口问题。”

　　调控绝非简单“拒绝”和“驱赶”

　　“调控什么？不就是更严厉地拒绝更多外地人拿到进京指标和北京户口，更坚决地把流动人口驱赶出北京、把老城区的居民驱赶到郊区？看来我的北京梦越来越渺茫了。”记者一位梦寐以求想调进北京的朋友这样抱怨。

　　北京市政协委员、清华大学公共管理学院副院长巫永平表示，北京调控人口绝非简单用行政手段实行“拒绝”和“驱赶”，调控包括综合使用行政手段、经济手段、法律手段等，更需要解决好转变经济发展方式、提高城市规划实施水平和社会管理水平、加强区域合作等深层次问题。

　　一是提高产业和就业“门槛”，减少人口需求。北京市推广“顺义模式”。顺义区的流动人口仅有其他区的三分之一或一半左右，主要是靠产业比较高端、本地人充分就业、提升传统服务业组织化程度减少对流动人口过度需求、在房屋租售等方面加强调控、对人口实行总量控制。

　　巫永平表示，转变经济发展方式是人口规模调控的根本途径，北京要继续调整产业结构，提高产业准入“门槛”，不能发展劳动密集型制造业，对低端产业和传统服务业要改造升级，提高就业“门槛”。

　　二是简化首都城市功能，分流人口。政协北京市第十一届委员会港澳台侨工作顾问黄钺说，要解决北京人口、环境、资源失衡问题，应在调整资源配置上找出路，简化北京城市功能，保留政治中心、文化中心、国际交往中心等功能，将医疗、教育和经济等部分功能转移到其他城市。

　　三是疏解中心城功能和促进区域协作，转移人口。北京市政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明认为，北京核心区、拓展区、发展新区和生态涵养区人口分布严重不均衡，基本公共服务资源配置不合理，首都功能核心区政治、教育、医疗、商贸等功能高度集聚，导致核心区人口饱和、交通拥堵。北京需要在通州等地加快打造副中心，加快新城建设，将优质医疗、教育、交通等公共设施适度向新城倾斜，调控户籍政策，如新迁入人口优先落户新城。

　　北京对周边要素包括人口的集聚效应明显，人口规模和人口密度明显高于周边地区。应探索建立京津冀人口有序流动机制，加快推进区域内基础设施布局、产业发展、城镇建设等方面实质性合作，以产业就业引导人口转移疏解。(黄海　张舵)