全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪今年提了8个提案,都是希望在预算法修改中保证政府所有的收支都纳入预算,并消除预算信息公开的障碍,加大预算公开力度。他告诉记者,“财政信息公开不会引发社会矛盾,反而有助于化解矛盾。”
财政信息透明度几无进步
31个省级财政信息透明度连续三年平均得分一直在20多分(满分为100分),进步极为有限。行政支出的透明度更低,最高的仅为7分。
这是蒋洪委员所在的上海财经大学公共政策研究中心对全国31个省级政府的财政透明度状况连续三年的跟踪调查和评估结果。这一数字2009年为21.71分,2010年为21.87分,2011年的得分正在统计中,但变化仍不大。
而另一项对全国各省341个厅级行政机关的透明度调查评估的结果显示,2011年的平均得分比2010年甚至有所后退。
课题组负责人邓淑莲告诉记者,精确的数字仍在核实中,但是通过这三年的调查发现,最好的和最差的地区财政信息透明度差距在减少,最低分稍有提高,最高分却在降低。同时,每年的排名都发生很大跳跃,并没有像大家期望的那样整体向好。
同时,只要是涉及到细节的信息基本无法获得。诸如“津贴补贴和奖金项目明细支出内容”、“差旅费项目的明细支出内容”、“本级财政累积债务按期限结构分类的政府债务金额”、“本级政府直属各国有企业集团(总公司)年度合并利润及利润分配表”等细节的财政信息,所有省份均无法获得和未能提供。
与全国财政透明度处在极低水平形成鲜明对照的是,各地预算公开中出现的“一枝独秀”,受到了社会的普遍关注和赞扬。
比如,被誉为“中国第一裸乡”四川省巴中市白庙乡和河南省焦作市。2010年上海财经大学公共政策研究中心对焦作市的财政透明度评估得分为78分。
公车数量等成了最忌讳的信息
蒋洪委员告诉记者,调查组共设置了113个选项,主要集中在三个方面:政府部门的开支,社会保障费用和国有企业经营利润。通常,所调查的地区都能给出最粗的信息,如整体的收支数字,但是省级部门和部门以下的信息非常少。
而且在调查中经济分类的信息如:工资、奖金、福利、办公费、水电费、差旅费、公车数量等成了最忌讳的信息。
他表示,获取财政信息的难度在于三个方面:一是信息碎片化。比如广州市曾将114个部门预算全部在一个网站公开,但是去年广州市财政局不再统一公布,而是由各个部门公开,公民获取信息的难度加大。而财政信息的公布主体是谁,政府信息公开条例和预算法中都没有明确规定。
二是细化程度不高,给出的都是笼统的信息,钱是不是该花,没法给出审慎的判断。
三是公众获取财政信息的途径受到限制。比如有的规定要“一事一申请”,公众得到信息的成本大大增加；有的规定“对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的预算信息,可以不予提供”。还有的大部分预算信息被认为是“国家秘密”而不公开。
大量政府收支游离于预算之外
最近,财政部新闻发言人表示,将进一步细化公开中央财政预算、决算,并公开出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费和行政经费支出情况。
蒋洪委员表示,公开的信息和公开的程度应该在预算法修改中予以体现。预算的不完整是现行预算法的一个重大缺陷,大量政府收支游离于预算之外。据悉,目前预算法的修改草稿中作了新的规定:“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”。
蒋洪委员说,“这一规定非常好,但是,修改稿又将预算收入定义为包括:税收收入；依照规定应当上缴的国有资本收入；政府性基金收入；行政性收费收入；其他各项政府收入。规定不明确可能使政府的全部收支应当纳入预算打了折扣。”
他解释说,预算收入中没有列事业性收费收入,是其包含在“其他各项政府收入”中还是不包含在预算收入中?此外,不上缴的国有资本收益也是政府收入,也应纳入预算,说明其用途。
预算法应明确公开程度
对于预算的编制,蒋洪委员所知道的修改草稿中这样规定,“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案,一般收支编列到款,重点支出编列到项。”
他说,我国的预算支出科目分为功能分类和经济分类两种,是按哪种分类没有明确,什么是重点支出也没有明确,最为关键的是编制到“款”和“项”是否能保证人大进行有效的审批。
以教育支出“类”为例,下设教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育等十四个“款”。若编制到“项”,会有行政运行、一般行政管理事务、机关服务、其他教育管理事务支出四个科目。
“若重点支出只编列到项,人大不仅不可能在预算审查过程中将各种不必要、不合理的支出,例如政绩工程、形象工程和三公消费识别出来。”他建议收入编制到目,支出按功能分类编制到目,按经济分类编制到款,项目支出必须按项目分列并编报项目预算。
修改稿在预算公开方面增加了规定:“各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法,由国务院规定”。
蒋洪委员建议,预算法修改中应该对公开什么、何时公开作出明确规定,而不是由国务院另行制定条例明确。本报记者辛红
