我国现有耕地面积约18.26亿亩，相比1997年的19.49亿亩，减少了1.23亿亩，耕地保护压力很大。
截至2009年，全国共有损毁土地1.3亿多亩，同时，每年生产建设活动新损毁的土地约几百万亩，其中60%是耕地或其他农用地。如果对这些土地进行复垦，就可以大大缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾。
“在耕地后备资源日益枯竭、生产建设活动不断扩展的背景下，通过制定法规，加强土地复垦，促进毁损土地的恢复利用，可以缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾，为保障经济高速增长和守住18亿亩耕地红线作出重要贡献。”国务院法制办农林司副司长王宛生说。
用地和保护的矛盾凸显
●现有损毁土地1亿多亩，而复垦率仅为25%，提升空间还很大
在我国工业化、城镇化的进程中，土地资源支持了各项生产建设，但也有大量土地被损毁。由于重视程度不够、复垦费用不落实、管理不到位等因素，生产建设中损毁的土地没有得到及时的复垦利用。
截至2009年，全国共有损毁土地1.3亿多亩。其中，生产建设活动损毁约1.1亿亩，自然灾害损毁土地约2100万亩；同时，每年生产建设活动新损毁的土地约几百万亩，其中60%是耕地或其他农用地，有些还是基本农田。
自上世纪70年代以来，安徽淮北累计塌陷土地24万亩，导致25万农民无地可种，目前每年还要新增塌陷土地上万亩。如果能对这些损毁土地进行复垦，就既能加强土地破坏区的生态治理，又能为农民提供新的生活保障。
“如果能对全国被损毁的1.3亿亩土地进行复垦，就可以为国家增加6000多亩耕地、3000亩其他农用地，不仅为保障18亿亩耕地红线作出重要贡献，还可以为我国经济高速增长提供用地保障。”国土资源部耕地司司长严之尧说。
近年来，土地复垦逐渐得到政府部门及社会的重视，复垦率逐步得到提高，已由1987年的1%提高到目前的25%左右，这为改善生态环境，促进土地资源可持续利用作出了积极贡献。但是，相比国外，如美国、澳大利亚、加拿大等国的土地复垦率均达到了50%以上，我国还有很大的提升空间。
土地复垦条例针对当前土地复垦义务人不履行复垦义务、历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地复垦责任不明等问题，健全了土地复垦的各项法律制度，完善了对土地复垦全过程的监管措施，将有力地推动土地复垦工作规范化、法制化。
王宛生说，土地复垦条例是对我国20多年来土地复垦经验的集中总结，它标志着我国土地复垦的制度化、规范化和法制化。
“新账”和“旧账”一起算
●对两类损毁土地的复垦义务人分别划分责任
我国土地复垦立法起步其实并不晚，早在1988年国务院就颁布了土地复垦规定，对土地复垦的定义、范围、规划等作了规定，并明确了土地复垦的概念以及“谁破坏、谁复垦”的基本原则。1998年土地管理法进一步补充了规定，将原则确定下来。但很长一段时间以来，一些地方政府、企业将GDP增长率看作衡量政绩的主要指标，甚至是唯一指标，对土地资源的可持续发展利用重视不够，土地复垦的资金保障、政府监管措施、企业监督制约等制度设计方面的强制性手段不够完善。
在现有1.3亿多亩未复垦损毁土地中，很大一部分属于因历史原因遗留的损毁土地，还有一部分属于自然损毁的土地，这两类土地都无法确定复垦义务人。原来的规定也缺乏对这两类土地复垦责任主体的规定，致使大量毁损土地得不到及时复垦，造成土地浪费，形成历史“旧账”。土地复垦条例针对这两类土地责任主体不明确的问题，明文规定由县级以上人民政府负责组织复垦，还清历史“旧账”。
对于生产建设中损毁的土地，土地复垦条例按照“谁损毁、谁复垦”的原则确定土地复垦义务人，复垦责任由生产建设单位或者个人承担。复垦责任“各归其主”，确保不欠“新账”。
此外，土地复垦条例还对生产建设中常见的四类损毁土地情形，明确规定由土地复垦义务人负责复垦：(一)露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；(二)地下采矿等造成地表塌陷的土地；(三)堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；(四)能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。
“验收环节是土地复垦的关键环节。”王宛生告诉记者，土地有没有复垦好、合格不合格，全靠验收来把关。土地复垦条例明确规定了验收的主体、程序、结果等。其中，为了防止在复垦验收中弄虚作假，还特别建立了多部门共同验收、专家参与、初步验收结果公开听取意见等制度，加大对验收环节的规范和监督力度。
投资和引资多渠开源
●以政府资金为引导，“谁投资、谁受益”，并吸引社会资金参与
有没有资金，是土地复垦工作能不能真正落实的基础和保障。没有资金，土地复垦就是“无米之炊”。
“我们在调研中发现，大量损毁土地没有得到复垦的最重要原因是复垦费用没有落实，以致最后复垦义务人逃避责任，把包袱甩给了国家。”国土资源部法规司司长王守智说。
为杜绝这种现象，土地复垦条例要求复垦义务人必须将复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资，并要在编制方案时把资金安排作为重点内容。如果不复垦或者验收不合格的，还必须缴纳土地复垦费，由国土资源主管部门代为组织复垦。应当缴纳土地复垦费而不缴纳的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，处应缴纳土地复垦费1倍以上2倍以下的罚款，土地复垦义务人为矿山企业的，由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证。
为了强化制约手段，土地复垦条例还规定土地复垦义务人不依法履行复垦义务的，有关政府和国土资源主管部门不得批准新的建设用地、采矿许可证，也不得批准采矿许可证的延续、变更和注销。
山西省阳泉市拥有大量因采矿而损毁的土地。从2008年开始，阳泉市一家公司将零星废弃的土地统一复垦成连片的大块平整土地，建成现代化高效农业示范园区。目前，复垦土地已达3000多亩，建日光蔬菜温室200多个，有200多万斤新鲜无公害蔬菜供应阳泉市。
“这种做法为我们考虑在条例中如何设定激励措施，吸引社会资金投入土地复垦，确立‘谁投资、谁受益’的模式，打开了思路。”王守智说。
为此，土地复垦条例推广了山西阳泉等地的做法，建立了以政府资金为引导的“谁投资、谁受益”的多元化融资渠道，鼓励社会力量参与投入土地复垦，特别是历史遗留和自然灾害损毁土地的复垦。
为吸引社会资金参与，土地复垦条例还规定了激励措施，土地复垦义务人在规定的期限内将损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，可退还已经缴纳的耕地占用税；复垦的土地如果属于无使用权人的国有土地的，还可以给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。
国外土地复垦的法律制度(链接)
国外一些国家有关土地复垦的法律制度主要由土地复垦计划、土地复垦保证金(或者财务担保)制度、违法行为责任追究制度三项制度构成。
其中土地复垦计划主要解决“如何复垦”的问题，土地复垦保证金制度主要解决“钱从哪里来”的问题，责任追究制度主要解决“不复垦怎么办”的问题。
美国
1977年，美国国会颁布了《露天矿管理和复垦法案》，之后进行了多次修订与完善。法案建立了以废弃矿土地复垦基金、土地复垦计划、土地复垦执行保证金、土地复垦环境保护标准为主要内容的土地复垦制度。
加拿大
加拿大矿区土地复垦制度主要规定在联邦的《环境保护法》和各省土地复垦法令(如阿尔伯达省的《地表保护和复垦法令》)中，加拿大土地复垦制度主要包括土地复垦计划和土地复垦财务担保两项内容。
南非
南非1991年颁布的《矿产法》对矿山复垦和闭坑作了规定。根据该法，采矿企业要向管理机关提交一份“环境管理计划报告”，对矿山复垦和闭坑进行合理规划，并保证有足够的资金用于矿山复垦和闭坑工作。此外，对于不按规定进行复垦的违法行为，该法也规定了严格的法律责任。(晓甘整理)
