相关的规章和法规滞后于基层公推直选的发展，成为乡镇党委公推直选试点十年后，仍不断试点的一个重要原因
党的十七届四中全会提出“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”后，被视为扩大党内民主的“公推直选”迎来了新一轮的推广应用。
今年正是地方换届之年，从媒体报道看，多个地区都在推进乡镇党委公推直选试点。从过去的“只做不说”到如今的“遍地开花”，从村(社区)普遍实行上升到乡镇一级广泛试点，表明基层党内民主已逐渐向上生长，并在换届工作中凸显“权为民所赋”的新要求。
基层倒逼公推直选
“从地方来看，越到基层扩大党内民主的呼声越高，越是基层党员干部搞公推直选的愿望越强烈”多名从事组织工作的干部对本刊记者说。
比如，去年以来的村(社区)党组织换届中，重庆最初要求公推直选面达60%以上，有人担心此目标过高。结果证明，区县的热情很高，群众愿望强烈，最终公推直选面达80%以上，不少区县都达到了100%。今年，重庆初步确定3个区县作为乡镇党委公推直选的试点，但却有不少区县主动“请缨”试点乡镇公推直选。
接受本刊采访的基层干部认为，市、区、县对乡镇党委公推直选的热情并不是“赶时髦”或“作秀”，而是因为一方面尝到了改革甜头，另外一方面也有党员权利意识增强“倒逼”基层扩大民主的客观因素。尤其是村(社区)一级党组织普遍实行公推直选后取得的良好效果，使“公开推荐、直接选举”这一方式在基层干部、党员、群众之间形成了共识。
受访基层的组织部长普遍认为，公推直选带来的是多方“共赢”的局面：组织部门提高了选人用人公信度。过去每到换届时，矛盾相当突出，组织部门往往成为众矢之的。党员群众总觉得干部选拔“暗箱操作”；党员的民主权利得到落实，激发了党员积极性，党员对公推直选的参与面普遍在80%以上，而在过去要通知80%以上的农村党员开会几乎是不可能的事；干部有了公平、公开、公正的竞争环境，能让真正的人才脱颖而出。
地处三峡库区腹地的开县是重庆最后一个移民大县，在2008年底全面完成17 万三峡工程移民任务后，同其他移民区县一样，开县也进入了大规模移民搬迁后3～5年的经济调整和社会震荡期。高强度、大规模移民迁建的投资拉动作用逐渐减弱后，县域经济社会发展也一度出现后劲不足苗头。如何尽快实现由移民大县向经济强县转型，成为开县亟需破解的发展难题。开县将“提升干部队伍素质”作为实现社会、经济发展转型的重要基础，以扩大党内民主推动干部人事制度改革。
开县县委书记李殿勋说，党的十七大提出“要以扩大党内民主带动人民民主”，但从基层现实情况看，在村(社区)这一级，基层党内民主在一定程度上滞后于人民民主。1998年《村民委员会组织法》施行后，村委会组成人员就由村民直选产生，而目前在大多数地区，村(社区)党组织成员主要由上级党委提名、组织任命，因而许多地方的村民认为上千人直选出来的村委会主任当然比上级委任的党组织书记更有权威。这导致一些基层党组织在群众中威望不够、无法服众，甚至出现部分村民“只听村主任的话，不买村支书的账”的情况，影响了农村基层党组织的领导核心作用发挥。他认为，从某种意义上说，已实行13年的村民直选已经在倒逼基层党组织全面搞公推直选。
为此，开县自去年以来，全县505个村(社区)党组织在换届中全部实现“公开推荐、直接选举”，达到了组织认可、干部服气、群众满意的良好效果。开县县委组织部长潘文峰认为，村(社区)党组织公推直选的全覆盖，为乡镇党委的公推直选打下了良好的基础，也说明群众民主素质在不断提高。
他说，过去不少人认为农民缺乏民主素质，但从实践看，农村党员的权利意识非常强，有选举权的“在家”党员参选率达到97.6%，一些农村外出务工党员为了行使自己的投票权，甚至从北京、西安等地赶回来投票。
起落与顾虑
从2001年在四川等省份试点开始，乡镇党委公推直选试点已经走过十年时间。观察其发展历程可以发现，这一改革始终贯穿着“谨慎试点、稳步推进”的主线。
由于十年间始终处在“试点”阶段，各地在实际操作中都比较谨慎，搞公推直选的乡镇党委数量不大，通常是一个区县选择1～2个，确保改革的可控性。在实际操作中，各地“公开推荐、直接选举”的总体框架类似，但程序设计、具体办法也都结合各地实际，摸着石头过河，即使在一个省区市里都可能存在不同的模式。
重庆2004年在渝北区龙兴镇产生第一个公推直选的镇党委书记(正处级)之后，2006年在北碚区天府镇实行了镇党委班子公推直选。在两轮试点成功的基础上，2008年重庆出台了《重庆市党的基层委员会成员公开推荐直接选举办法 (试行)》，对任职条件、推荐办法、选举程序等方面作出相对具体的规定，但仍然“希望各级党组织在实践中积极探索，总结经验，不断完善”。
本刊记者发现，与基层党员干部的热情相比，愿意自我加压，积极探索乡镇党委公推直选的领导干部并不是很多，他们对村(社区)一级开展公推直选比较主动，但上升到乡镇一级却普遍有所顾虑，怕冒风险，怕出问题，怕踩“雷区”。
在实践中，往往是上级有要求时，选一两个点搞一下；一旦有风吹草动，立即偃旗息鼓。一名组工干部给本刊记者讲了个故事，一次召开乡镇党委公推直选座谈会时，一些市县委领导表示可以“谨慎试点”，一些市县委领导则极力反对，认为公推直选会让领导把控不了局面，有人甚至说“书记用人意图将无法实现”。
多位受访的乡镇干部说，在一个县内，数量最多的就是乡镇干部，县委书记的用人权也主要体现在对乡镇领导的使用、提拔上，采取公推直选方式产生乡镇党委班子必然对县委书记沿用的用人权有所削弱。因此，乡镇党委公推直选在县里能否搞得起来，是真搞还是走形式，很大程度上取决于县委书记的政治觉悟和民主意识，“说白了，就是他愿不愿意削弱自己的权力”。
有党建学者指出，一些市县领导对乡镇党委公推直选有顾虑的另外一个原因，在于怕承担政治风险。公推直选对于原有的权力结构和运行机制必然会有某些突破或者改变，试点既可能成功，也可能触碰某些底线。这些年乡镇党委公推直选起起落落，一些试点举措被叫停，不难看出在其公开理由背后实际是有某种不能逾越的底线，但没有哪一级组织对此作出明确解释和说明，所以各地往往出现乡镇党委公推直选“只试点，不推广”的怪现象。
“一发”与“全身”
乡镇党委公推直选是对改革基层党内选举制度的积极探索和实践，作为新生事物，其在制度设计上还有不科学、不完善的地方。比如，由于相关的规章和法规滞后于基层公推直选的发展，实践中也凸显出了当前的干部管理体制、党内规章和法规不相配套，甚至有所冲突的问题，这也成为乡镇党委公推直选试点十年后，仍不断试点的一个重要原因。
重庆市委组织部对近年公推直选的乡镇党委班子回访发现，绝大多数人没有干满一届就已经调任到其他岗位，这也是全国普遍现象。因为《党章》规定“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”，实践中，这种“调动或指派”就和公推直选存在矛盾。
重庆市委组织部组织一处副处长赵学建说，公推直选出来的乡镇干部普遍属于群众基础好、工作能力强的人，往往工作一两年就被上级部门看上并调任其他岗位；但从制度层面考量，党员直选的是一届乡镇党委班子，干部参选时的施政方针也是一届的计划，对党员的承诺还未完全兑现就调动，容易造成公推直选失信于民的印象。
受访专家建议，对于公推直选产生的乡镇党委班子应建立完整任期制度。严格规定在任期内不准随意调动，如确实需要调动的，需严格规定以下程序：第一，调任的党委书记或党支部书记必须提出辞职申请，提交全体党员大会批准；第二，召开全体党员大会，一方面对组织上的调动向党员群众进行通报，并对其原因进行解释，另一方面要在程序上进行投票表决，批准其提出的辞职请求。
改革党内选举制度是“牵一发而动全身”的系统工程，不能就选举而谈选举，需要和其他相关配套制度的改革和完善结合起来。
有关学者建议，一是建立健全党务政务公开制度，保障党员群众的知情权。针对试点过程中存在着不熟悉乡镇、街道、社区整体的情况，务必科学、翔实地规定党务政务公开和监督保障的主体、内容、形式、程序，以便实现基层党组织与党员群众的信息交流。
二是创新公推直选与党代会常任制的结合方式，保障党员群众参与民主决策、民主管理。针对试点过程中存在着公推直选的部分基层党组织，同时也是党代会常任制的试点单位的情况，不妨把直选领导班子与发挥党代表的作用相衔接，通过党代表参与决策、党委向党代会报告工作、质询与询问、党代表联系群众、评议甚至罢免党委委员等制度设计，形成以民主选举为权力节点、以“授权”到“收权”为权力回路的制度框架。
三是建立健全考核监督制度，保障党员群众的监督权。结合各地的实际情况，根据基层党组织定期向党员通报情况并接受监督的制度要求，规定直选的领导班子主要成员在年末和届末向全体党员和群众代表汇报任职情况和工作实绩，并由全体党员和群众代表民主测评班子成员，不合格者、不胜任者进入罢免程序。
四是建立健全激励机制，保证直选领导干部的工作积极性。区(县)党委或者上级地方党委及其组织人事部门，将党内干部管理办法与公务员法相关规定有机地衔接起来，分批制定关于直选干部的考核、晋升、奖励、培训、交流等一系列制度。(黄豁）
