开发大潮与政策期待
一名开发者说，政府不能只是告诉可以开发，却没有相应的服务
浙江海洋学院管理学教授马丽卿介绍，目前的无人岛开发，多处于自发状态，“政府统筹和引导仍显不足。”现阶段，民间和官方都在等待开发的配套政策出台。
马丽卿认为，在旅游投资大、开发周期长、回报率低的情况下，政府可以考虑用别的东西来平衡。例如给予税收优惠等政策支持，在新区走先行先试的路。
海岛开发也存在管理职能不清晰，多头管理的局面。有海洋局管理人员抱怨，每个海岛都有林权证、土地证，林业部门、国土部门等都能管，那么到底谁来管，怎么管。
舟山市海域管理处副处长倪定康说，在2010年《海岛保护法》出台之前，开发者都是跟地方政府签的协议，确实有上述问题出现。《海岛保护法》出台之后，具体开发管理细则还未出台。
倪定康称，项目不经审批先上马，是不符合规定的，县、乡也无权进行海岛开发，发现了一定会处理。
开发者说，繁杂的审批体系让人头疼。一名普陀区的海洋局工作人员介绍，以前，无人岛审批需要23个单位盖章。
倪定康说，以前，省里采取的是18个单位的联席会议制度。包括海洋局、国土局、旅游局等单位，后来又增加了几个。《海岛保护法》出台后，需要报批县、市、区海洋局和政府，然后报批到省局和政府，大多数规划还要经国务院批。
他坦承这是一个复杂的过程，但海岛开发牵涉问题很多，例如航线、海域等等。
“在国家政策大背景下，资本寻求新的发力点是必然的。但是很多资本盲目开发，最终变成烂尾岛。”马丽卿认为，就开发者个人来说，选好项目是最重要的。她说无人岛的旅游开发，现在更多成为企业名片，企业在外赚钱，在岛上花钱。“但不能把海岛变成完全的私人会所，这也是对公共资源的一种侵占”。
倪定康说，海岛开发必须产生公共利益或为地方税收做贡献，不允许变成私人会所。舟山目前有这样的情况存在，那是之前和地方政府签的协议。“从现在开始，不会再出现这种情况。”
开发者们则希望，政府在鼓励开发的同时，能出台更为详细的配套细则，帮助降低风险。“开发无人岛风险很大，既然政府把这个政策拿出来了。就不能光告诉我们可以做，却没有相应的服务和便利。”
■ 对话
没1亿别做岛主梦？
浙江海洋与渔业局官员提醒考虑开发风险
早期开发不规范
新京报：浙江很早时就开始了无人岛的利用，当时是什么情况？
顾子江（浙江省海洋与渔业局海洋利用规划处处长）：最早的开发，可以追溯到上世纪七八十年代。当时主要是一些人自发的，简单利用。当时管理方面无法可依。
私人甚至跟乡镇谈好，就能用岛。主要是生存所需，不规范的开发对环境破坏严重。有些海岛采石被炸没了。
2007年开始，省里逐步认识到无居民海岛的稀缺性，审批逐渐严格。
新京报：很多开发者称无人岛开发颇具风险，甚至有“烂尾岛”。怎么看开发的风险？
顾子江：很多人咨询我，我建议开发者考虑两个条件。无居民海岛没有基础设施，如何解决通讯、淡水、交通等前提条件。其二，考虑可持续发展。比如搞旅游，8级风就要停航，每年近8个月淡季，只能投入。有的开发者，基础设施不扎实，几次台风后，基本白建了。
前段时间有个早期参与海岛开发的业主讲，根据他的体会，没有一亿资金，基本不用做岛主梦。还是有一定代表性的。
新京报：已有的“烂尾岛”会如何处理。目前有没有风险规避机制出台？
顾子江：我们会把困难充分告知开发者，让其有充分准备。现在开始，因历史原因已开发的，也会纳入管理轨道。他们也要重新递申请，审批，缴纳海岛使用金。当时开发成本是很低的。
“烂尾岛”开发者不排除中途退出的。一般说，不申请就意味退出。历史问题的解决，国家还未出台细则。但有一条解决利益相关方协议的意见，新的业主要处理这些问题。
历史问题待解决
新京报：有基层海洋部门反映，海岛存在多头管理的问题。待开发走入正轨后，应如何面对这个问题？
顾子江：监管最大难处在于当初海洋部门执法，无法可依。《海岛保护法》让很多问题解决了。以前海岛林业部门、国土部门都能管。现在应该都归海洋部门来监管了，明确了执法主体。
新京报：虽然是无人岛，但存在林权证、国土证等。这也为管理带来了困难。
顾子江：对，这属于历史问题。全国人大立法调研时，我们也提到过这个问题，相信会逐步解决。现在我们正在做这方面的调查，有历史问题的分门别类，逐渐解决。
新京报：调查发现，有些海岛被开发后，变成了私人庄园性质。专家认为这实际是变相圈地的行为。
顾子江：原则上这样的情况是不允许的。但开发的形式多种多样，具体问题还要具体分析。如果有投诉或举报，我们会调查。
新京报：浙江很早就探索无人岛开发，你觉得有没有可供借鉴的经验？
顾子江：我个人认为，在高度关注的时候，开发者要冷静思考，充分考虑开发难度和风险。另外必须规划先行，不能无序无度开发。无居民海岛还是强调保护为主，不可能大量开发利用。即使开发利用，也要处理好经济发展与生态保护的关系。
