不附加条件的国际援助才是真诚的
近日，美国国务卿希拉里在赞比亚首都卢萨卡就中国在非洲影响力日益提升的问题接受当地媒体采访时称，中国在投资非洲和向非洲提供援助时，并不总是顾及非洲人民的利益。显而易见，这种别有用心的无端指责是站不住脚的。中国的对外援助虽然也是为国家利益服务，但在理念和方式上却与西方世界有很大不同。只要留意中国的援外记录就不难发现，中国从未使用过“捐赠者—受捐者”这一称呼。这一看似细微的差别，实则反映出中国与西方国家援助理念的不同
李安山
最近，我国政府发表了中国对外援助白皮书，而我国的对外援助也已经持续了半个多世纪。一个既有的事实是，多年来，国际间在国际援助的理念上的分歧从未停止过。今年11月，国际社会将在韩国召开有关国际援助有效性的高层会议。最近笔者亦有幸参加了几次有关西方、中国与非洲的三方合作会议，颇有一番感想。
首先是关于中国的对外援助。中国的对外援助虽然也持续了半个世纪，但一直给人以一种神秘色彩。此次白皮书的发布，首先可以说是走向透明的重要一步。
就国际关系而言，中国的对外援助虽然也是为国家利益服务，但在理念和方式上与西方有很大不同。其主要差异有两点：其一，中国不将援助看作单方面的，而是一种相互的。在国际发展援助中，“捐赠者”与“受捐者”是一对频繁出现的称呼，无人对此提出过疑义。然而，只要留意中国的援外记录，中国政府从未使用过“捐赠者—受捐者”这一称呼。这一看似细微的差别，实则反映了中国与西方国家援助理念的不同。由于“捐赠者—受捐者”反映的是两国关系，这一称呼从词义和实质上已界定了两者地位上的不平等：一方富裕，一方贫穷；一方在上，一方在下；一方优越，一方卑微。这种不平等关系产生了一系列后果，如前者的颐指气使成为常态，对后者的各种要求成为援助的必备条件；后者对前者的要求只能服从，否则即可能失去援助。由此不难看出，西方国家对非洲的援助为何大多以失败而告终了。
其二，我国的对外援助不附加任何政治条件，而这一点却往往成为西方攻击的要点。西方国家对非洲的援助为何失败？有的学者(如卡尔德利斯)在分析原因时将主要责任归咎于非洲国家的领导人。这一观点值得商榷。笔者认为，西方国家援非失败的主要原因也在于其理念——总是以一种高人一等的姿态，将援助看作是一种恩赐。事实上，西方援助往往都带有苛刻的指标，而这些指标是西方政府或国际组织的智库根据发达国家的标准制定的。
以美国对非援助的“千年挑战账户”为例，2004年初，布什政府设立了“千年挑战账户”(后改为集团)以加强与非洲的合作，由国会拨款10亿美元作为启动资金。千年挑战集团对援助对象国有极苛刻的要求，受援国政府必须统治公正，造福人民并鼓励经济自由。该集团参照“自由之家”、世行、世卫、传统基金会等机构的统计数据制定了17项指标来确定受援国。这些指标又分为三大类：“公正统治”包括政治权利、公民自由、腐败控制、有效治理、法治、负责任的政府；“予民福祉”包括免疫比例、医疗卫生、初级教育、女孩完成初级教育比例；“经济自由”包括监管质量、开办企业的成本、开办企业的时间、贸易政策、通货膨胀、财政政策。很明显，处于发展中的非洲国家要达到这些从发达国家智库里设计出来的指标绝非易事。
最近，在美国战略研究中心和中国现代国际问题研究所共同举办的会议上，两国相关专家研讨了在援助非洲问题上进行合作的可行性。对此笔者认为，中美在采取合作之前必须回答三个关于合作与援助重要性的关键问题。
首先，我们对非洲的援助是否要附加政治条件？众所周知，美国有自己的对非政策。与前面提到的中国理念和原则不同，美国在援助问题上特别强调前提条件。例如，为了促进全球发展，美国千年挑战公司(MCC)为发展中国家提供有条件的资金援助时制定了17条标准，只有满足这些标准的国家才能获得援助。笔者经常向美国学者指出：“如果哪个国家可以满足你们这些标准，它还需要援助吗？”如果标准是前提条件，那么合作将难以进行。
其次，我们是否可以替非洲人决定非洲事务？近日，笔者的来自非洲的两位研究生参加中国国际扶贫中心举办的“通过农业和社会保护促进非洲发展”的研讨会，来自美国政府、美国国际开发署和英国咨询机构的官员和学者发表了演讲，演讲主题涉及非洲粮食安全、饥饿与发展、保证未来粮食供应等问题。尽管会议内容令人感兴趣，但是笔者的两位非洲留学生遗憾地表示：一个讨论对非援助的会议却没有别的非洲人参加。这种情况绝不是个别。笔者参加过的一些会议也有类似情况，讨论重要的非洲事务，却没有非洲人参与。我们是否可以替非洲人决定非洲事务？这是一个重要的问题。
第三，我们是否可以决定非洲需要什么？前不久，曾有一位中国商务部官员向笔者讲述了世界银行的一位官员与他的一次谈话。世行官员问：“你知道为什么中国的援助比较成功？”中方官员回答说不知道，世行官员解释道：“因为世行(自以为)知道能给非洲提供什么援助，而你们(中国)却不知道。因为不清楚，所以你们就询问非洲人，他们告诉你们需要什么援助。这就是你们成功的原因。”我们是否可以决定别人需要什么？这又是一个重要问题。
这三个问题归结到一个具体的问题，就是美国和中国在非洲怎么可能开展没有非洲参与的试点项目？随着中国经济的快速增长，中非合作日益加强。中国官员在许多场合都承诺将扩大与发展中国家的医疗合作，这其中就包括许多非洲国家。美国有着悠久的援非历史，如今也扩大了与非洲的交往，包括医疗援助。因此中美双方虽然存在合作的可能性，但这种合作是需要建立在一定的基础之上的。就此笔者提出以下四点建议：
首先，在理解中国的“合作”或美国的“援助”上达成一致，这对合作进程十分重要。正如前文所述，中国有自己的合作理念，美国亦是如此。中国的合作是不附加任何条件的，而美国的千年挑战公司则提出17项条件。面对不同理念，中美双方应当如何合作？笔者来自非洲的研究生对此十分怀疑：“中美两国在对非援助理念上完全不同，合作如何开展？”因此，双方能否首先解决这个问题，将成为一个重要的前提条件。
其次，一旦双方在理念上达成一致，就将选择合适的项目。非洲有不计其数的援助项目，其中有成功也有失败的案例，有的造福普通非洲人，也有的并非如此。笔者认为，“非洲光明行”(白内障摘除)就是一个很好的例子，因为直接服务于普通民众，受到广泛欢迎。仅以马拉维为例，就有七万名白内障患者失明。而且，中国大夫经验丰富，已成功在非洲国家进行过两次活动。
第三，选择非洲国家作为合作伙伴。中美在许多问题上的意见都有分歧，因此与非洲国家也有着不同的关系。总的来说，除了少数没有建交的国家，中国与非洲几乎所有国家都保持良好的关系。既然是平等的合作伙伴，那就应该是由非洲国家首先提出要求，并愿意开展合作，试点项目才能进行。否则，援助项目难以成功。
第四，谁应负责并参与试点项目？对此，有几种方式：首先是在政府的指导下，主管医疗事务和合作的部委负责项目的组织和执行，这是一种政府主导的形式；第二种方式是民间组织循序渐进地负责并管理，政府则可以支持民间组织开展项目；如果我们解决了“怎么办”的问题，那么第三种方式也是十分不错的，即政府和市民社会共同参与。
目前，非洲人正将“援助有效性”的讨论转变为“发展有效性”。这是一种根本的转变。作为国际社会的一员，中国虽然在许多方面仍受制于西方话语权，但在发展问题和国际援助问题上还是可以有所作为的，在援助问题上应该逐步树立自己的理念、制度、模式，在国际舞台上作一个真正的负责任的大国。
(作者系北京大学非洲研究中心主任)
