将风险控制在体制内
张锦明和她的班子决定对现有的干部选拔制度“动手”。为稳妥起见，他们决定先拿出部分科局的副职，进行公推公选。乡镇干部大面积落马的保石镇，也被纳入其中。
周红云说，中国官员产生机制的变革，主要在两个环节展开，一个是“推”，一个是“选”。“前者解决‘谁来提名’的问题，以前这个权力属于组织(事实上主要是少数领导)，现在向更大范围内的官员开放；后者解决‘谁来选举’的问题，以前是少数领导在选，现在也向更大范围内的官员开放。”
“公推公选”由于既迎合了民主诉求，又将风险控制在体制内，因而甚合高层之意，其推进的过程顺风顺水：2003年12月，江苏省用这种办法产生了沛县县长候选人和金坛市(县级市)市长候选人(都是唯一候选人，再提交人大通过)，此后，这一方式又在贵阳等地试验。今年，江苏省又用“公推票决”的方式，产生了三位地级市的市委书记。(就江苏来说，公选与票决的区别，在于前者参与投票的人数比后者多一些。前者的参与者是党委委员，后者是党委常委)
山东省乳山市徐家镇2010年直选出来的镇党委书记单浩仁告诉《中国新闻周刊》，最近的10多年，他隔几年就要参加一回竞争上岗：“股长一次、副科一次、副主任一次、正科一次。”
张锦明的公选改革，赢得了上级的积极评价。在1998年9月份召开的四川省农村基层组织建设工作会上，张锦明受邀作了专题发言。
此事对她激励甚大。在1998年8月份给那位时政作家的信中，她还掩饰不住自己的心花怒放：“我们公选镇长一事，省委组织部高度重视，(组织)部领导希望我们在干部制度改革方面走在前列，带一个好头，为全省创造经验。”
张锦明后来提到，步云直选，与上级的这种“带一个好头，为全省创造经验”的鼓励不无关系。
公选虽比原来的任命制在民主的程度上突破甚大，但由于其将大部分民众排斥在外，群众对官员选拔的怀疑依然未解。
对“民心所向”颇为看重的张锦明决定再往前走一步。有人后来对张锦明在直选上“一骑绝尘”的动力归结为三个方面：一是民心，二是上级的激励，三是自身的追求。“要做比职务更有生命力的事情。”张锦明说。
这与大多数改革者的气质一脉相承。平昌县委书记刘谦祥在平昌的公推直选，也因为铺开的面太大接到上级的规劝，他在电话里对对方激动地说：“这没什么。我刘谦祥不当这个书记也无所谓。”站在一旁的郑开屏看到他一副慷慨悲壮的样子。
在当年8月中旬给那位时政作家的信中，张锦明已经下定了决心：进行乡长直选。
张锦明选择乡长而不是乡党委书记进行直选，分析者认为原因主要有两个：一个是参照村级选举的经验，另一个是认为乡长的直选参与面更宽，因而是更为彻底的选举。
但她没有丢掉必要的谨慎。按照建制小、领导班子强的标准，一开始进入她视野的候选乡有三个：船山乡、马家乡和步云乡。但船山乡离遂宁市中心较近，稍有不慎就会走漏风声；马家乡离城35公里，与城市联系较少，但其位于黄(板石)大(安)公路中间，是市中区西眉镇、大安乡、三家镇、玉丰镇上上下下过往赶集的必经之地，保密工作难做。仔细推敲后，张锦明和她的班子决定将试点放在距离市区60公里的步云乡。这个距离遂宁市区最远的一个乡下辖10个村、一个居委会，全乡总人口16421人。
郑开屏在2001年在灵山做中国第一次乡党委书记直选时，也参照张锦明的做法秉承了这种谨慎。郑开屏说，当时选择灵山乡的原因有三个：一个是距离县城较远一些，影响面不大；第二是民风很好，较好控制；第三是时任乡党委书记池春林威信甚高，出现意外的可能性不大。
12月31日，步云开始直选。警察封住了通往步云的各个路口，以防范消息的外露。
这是一场没有请示上级的选举。张锦明的逻辑很简单：如果请示，谁来拍板？谁敢担责？乳山市委组织部副部长耿仁书在接受《中国新闻周刊》采访时表示，他们在试验之前曾向上级汇报，但对方未置可否。
一位长期关注地方选举的政治学学者说，在一个批复即需担责的政治环境里，上级对于改革者保持着惯有的沉默。
中央编译局比较政治与经济研究中心副主任周红云说，中国的改革，有时候会陷入一种“宏观鼓励，微观约束”的困境。“国家宏观的环境是没有问题的，但一牵涉到具体的部门，就说你这也不行，那也不行。”
郑开屏则比上述改革者幸运很多。他争取到了与此相关的三位领导的支持，但靠的主要是个人感情关系。
首先是主管组织工作的县委副书记郑南贵，他是和郑开屏同时调到平昌的同事，“他当了副书记，我还是组织部长，我要说个事，他也不太好拒绝。”
他又找时任县委书记姚义贤。与郑开屏一样，姚是1978年考出去的大学生，思想很开放，对郑开屏也很欣赏。“我跟他说，我们是不是每一个区都拿一个乡镇搞试点？他第二天把我找去谈，说：老郑啊，我们还是搞，我们先搞一个乡你看行不行？我说行。如果我坚持一个区搞一个，他如果说都不搞了，那就一个乡都搞不成了。”
还有一关是上级主管机关——巴中市委组织部。当时的部长底瑜原是四川省级机关调任巴中的，思想也很解放。“还有一个因素，他觉得反复施压把我从老家南江调到近200公里外的平昌，搞得两地分居，很内疚。本来我不想调到平昌的，但当时全巴中市四个县的组织部长预备人选有三个是女的，他说到省委组织部‘交不了账’，又找不到人，看我在‘票选’中得票很多，就反复做我的工作。他在私下里说自己在调动这个事上很抱歉。我跟他汇报直选这个事，他也就很爽快地同意了。”
到了这一步，郑开屏觉得可以做了。“不能再往上请示了，再往上就可能会遇到不同意了。”
步云直选结果出来后的第19天，《法制日报》发表查庆九的文章《民主不允许超越法律》，指责步云直选违反了宪法规定。此文说，按照宪法第101条规定，乡镇长只能由同级人大代表大会间接选出，不能由选民直接选举产生。5天后，四川省有关部门发文，批评步云直选。
2001年7月27日，全国乡镇换届。中共中央向全国转发了《全国人大关于做好乡镇换届选举工作的意见》(中发【2001】12号)，文件就乡镇长的选举特别指出：“依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举产生乡镇长的情况，这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中，各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。”
这个被官员称为“12号文”的文件，被认为中央叫停了乡镇长直选。
这次叫停背后的逻辑，除法律上的冲突外，风险控制也被很多学者视为是一个重要的考量。“在中国，村级的直选尚有很多不可控因素，乡级的直选不可预知的因素更多。”一位受访的政治学学者说：“这不符合中央有序推进的民主发展逻辑。”
1998年，在市中区下辖的横山镇，非中共党员邓少斌在公推公选中胜出，成为遂宁市有史以来第一位党外镇长。
观察中共几十年来推进党内民主的表现，可见稳妥、谨慎、逐步推进是其原则：中共八大强调“党的选举必须能够充分体现选举人的意志”；十三大首次引入差额选举机制；十五大提出“扩大公民有序政治参与”；十六大提出“党内民主是党的生命”；十七大规定基层党组织书记、副书记，可以由党员大会选举产生。
