学者把脉官场一把手依赖症 吁革新体制铲除官本位(2)

　　公共权力配置错位问题

　　老百姓对党政“一把手”的过度依赖，是一种典型的人治社会和集权体制现象的反映。一个健全的民主法制国家，公共权力在国家机构(包括政府)、其他社会组织和公民社会中的配置是明确的。哪些事情由立法机关和民意代表来解决，哪些事情政府管，哪些事情法院管，哪些事情可以由社会中介组织来解决，法律规定得很清晰，老百姓也比较清楚。老百姓的诉求往往可以通过各类社会组织，依靠法律渠道来解决。

　　而在当下中国，老百姓有诉求，第一反应就是找政府、找官员(这里的政府是指“广义政府”的概念，在老百姓的心目中，党委、政府、法院、检察院等都是政府，谁的权力大就找谁)，本来该由法律解决的问题，该由其他社会组织解决的问题，老百姓觉得走不通，认为还是找“一把手”更管用(事实上也确实管用)。

　　组织内部权力运行机制混乱问题

　　在组织内部，权力运行机制到底该如何设计也没有清晰的界定。哪些事情该由单位的领导集体来决策，哪些事情应该由领导者个人负责，经常规定得较为模糊。“民主集中制”、“首长负责制”、“领导分管体制”等概念，其内涵到底是什么，相互之间的关系是什么，具体到每个单位，领导权力该如何有效运行，通常都没有明确的解释。组织内部的权责不清晰，必然造成权力运行机制的混乱，同时也给“一把手”权力提供了可以自由伸缩的空间。凡事由“一把手”来定，恐怕是很多人脑子里“最保险的做法”。

　　“一把手”权力滥用问题

　　组织内部权力运行混乱的现象，无疑会助推“有事找领导，而不是按规定”的办事习惯，形成“一把手”权力独大、资源独揽的组织生态环境。单位里重大事情的决策权、关键岗位的用人权、重大项目的审批权往往都掌握在“一把手”手中，必然造成对“一把手”的过度依赖，同时也使得单位内部丧失对“一把手”权力进行有效监督和制约的土壤，大家往往忌惮于“一把手”手中的权力和资源，对“一把手”言听计从，极易造成“一把手”权力自我膨胀，从而导致权力滥用甚至权力腐败问题。民间流行的说法，“一把手说一不二，二把手说二不一，三把手说三道四，四把手是是是是”就是一种典型的官场写照。

　　从制度建设方面解决“一把手依赖症”

　　首先，必须从政治体制改革的角度彻底铲除“官本位”文化的思想。遏制“官本位”现象，必须加大社会各界对公共权力的监督和制约，尤其是对党委政府“一把手”权力的监督和制约，要让权力运行形成闭环，做到环环有监督，环环有制约，促使一些领导不仅仅想着权力带来的好处，而且更应想到权力所带来的责任和义务。

　　其次，要从法制建设的角度完善公共权力的运行机制。当前，从领导体制的原则上看，我们提出了“民主集中制”、“首长负责制”、“领导分管体制”等一系列概念，但在具体实际运用中，如何理解这些概念，如何将这些原则转化为具体的实施细则，仍有待于进一步规范。目前，很多单位的权力运行机制实际上存在着很大的人为因素，权力如何运行往往不取决于单位的规定，而取决于单位主要领导人的个人意志和领导风格。“制度随人走，而不是人随制度走”的现象较为普遍。这些问题迫切需要从法制建设的角度去加以解决。

　　再次，必须从政务公开的角度加强对“一把手”权力的监督和制约。各级党委和政府只有做到对外对内的政务公开，才能使老百姓和机关工作人员对政府权力运行有充分的知情权，才能促使全社会养成依法办事的习惯，才能避免出现对“一把手”的盲目崇拜和过度依赖，也对“一把手”的权力滥用和权力腐败形成有效的威慑。有规定却不透明不公开，制度建设也就成了一句空话。(人民论坛 刘旭涛 作者为国家行政学院教授、领导人员考试测评研究中心副主任)