中国11个“连片特困地区”获中央扶贫特殊支持(3)

　　中央扶贫开发工作会议和《纲要》提出的政策保障还包括：加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，国家大型项目、重点工程和新兴产业优先向符合条件的特困地区安排，尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖，国家新增社会保障投入向农村尤其是贫困地区倾斜，农村义务教育学生营养改善计划率先在连片特困地区的680个县(市)试点，等等。

　　范小建指出，连片特困地区是全面建设小康社会进程中的短板，把这块短板的问题解决了，全面建设小康社会的目标就能够更好地实现。国家将在连片特困地区加大在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的工作格局将发挥更大作用。

　　“可以预见，随着《纲要》的逐步实施，到2020年，一幅‘稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房’的美好图景将展现在国人面前。”范小建说。

　　发展与扶贫双目标

　　目前，除先行试点的武陵山区外，其他10个片区都在赶制区域发展与扶贫攻坚规划，以待实施。

　　黄承伟表示，由于片区的特殊性，比起常规做法，其对于扶贫政策的综合性、差异化的需求更高，对于扶贫政策及其他政策的实施效果需求更高。

　　他认为，片区扶贫规划首先需要体现出扶贫与发展的联系和区别。如果片区规划定位于发展，则更像是区域发展规划，而不是带有特定扶贫目标的扶贫规划。如果片区规划仅仅满足于扶贫，甚至大扶贫的要求，也难以实现片区贫困问题的最终解决。

　　其次，“片区扶贫开发规划更需要加强行业之间的相互衔接、更需要体现对片区整体新的扶贫开发需求的回应、更需要为动员全社会支持扶贫提供平台。”黄承伟由此认为，片区扶贫开发规划的编制和实施，不仅对于扶贫部门是项新挑战，对于“大扶贫”涉及到的各相关部门也同样是新的挑战。

　　依据当前要求，片区扶贫规划以省为单位、以县为基础制定和实施，片区发展既要有综合性规划，也要有专项规划。片区扶贫规划的定位是统筹解决片区内与贫困村和贫困人口脱贫致富直接相关的问题，是对未来一定时期扶贫攻坚的统筹安排和部署，是扶贫开发资金安排、项目审核、监督考核的主要依据。

　　其原则是与新十年《纲要》确定的目标一致，突出两个核心：一为减贫，即减少贫困人口；二为增收，即提高贫困人口的收入和能力，缩小发展差距。同时，还需制定基础设施建设、社会事业发展、产业发展、能力建设和生态环境保护等方面的子目标，要围绕目标提出行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫具体的建设任务、投资估算和资金整合方案，分解落实相关部门的具体任务。

　　黄承伟还分析，资源、人口比例失调和资本短缺造成的生产要素难以有效结合是导致区域经济发展停滞、部分人口陷入贫困的根本原因，反贫困的对策在于促进区域内外要素的流动，协调区域内资源、人口关系，同时积极借助外力如资本、技术、组织制度推动资源配置效率的提高，促进区域经济增长。

　　他认为，片区扶贫最终需要完成六大任务：建设区域发展骨干(基础)工程；发展特色产业群；改善农村基本生产生活条件；发展社会事业；加强生态建设和环境保护以及人力资源开发。

　　内外协调

　　“片区虽已基本划定，但一个片区横跨几个省，如何建立有效的协调机制成为最突出的问题。谁来协调，如何协调，规划如何编制，由谁审批，如何加大投入和相关政策的支持力度，都需要深入探索。”黄承伟说。

　　范小建对本刊介绍，连片特困地区扶贫攻坚的组织实施主要在现有行政体制下进行。需要跨省协调的重大事项，可以从以下4个层面加强协调：一是国务院扶贫开发领导小组作为扶贫攻坚协调小组，负责总协调；二是根据国务院批复要求，国务院扶贫办、国家发改委将加强对片区规划实施的指导、协调和督促检查工作；三是国家已经明确，每个连片特困地区都有一个联系单位，负责协调推动规划的组织实施；四是片区所跨各省在中央指导下，建立跨省协调机制。

　　片区内部协调之外，片区与片区外的协调也要统筹。在针对片区的支持政策日趋明朗的当下，未划入片区的原重点县的担忧也逐渐表现出来。

　　吴国宝根据他的调研情况说，有片区之外的贫困县存在不能享受同等政策的担心。个别地方还出现了这样的情况，即A县原来是贫困县，享受贫困县政策，现在A县和片区中间隔着B县，这使得A县没进入片区，所以A县就想让B县也进入片区，以让自己能享受到片区待遇。

　　据吴国宝观察，片区内部在三大基础指标方面存有较大差异，如果确定比较低的标准来划分片区，针对性更强，但可能就难以连成片，目前的状况实际上是围绕规划和管理上的规模经济性，淡化了一些内部县与县之间的差别。

　　他表示，未纳入片区的贫困县担心不无道理，比如14个片区680个县实施农村义务教育学生营养改善计划，不在片区的原重点县就未规定享受这一待遇。根据目前的政策指向，新增的扶贫资金主要用到片区，2012年的扶贫资金按照中央已确定原则，增加的比例不低于2011年，即在2011年270亿的基础上增长21%左右，也就意味着增加的50亿～60亿主要都用于片区。

　　“当全社会都把焦点都放在片区之后，中国的扶贫并不是都解决了。”吴国宝认为，作为一种扶贫规划和扶贫管理的新方式，划分片区有其合理性，但这种规划和管理的组织形式还不能覆盖全国全部或者大多数的贫困人口；这就要求在注重片区的规划和管理扶贫作用的同时，同样关注片区外的贫困人群。

　　事实上，《纲要》在突出片区主战场之外，同时注重片区之外的重点县和贫困村。根据《纲要》规定，原定扶贫工作重点县支持政策不变，重点县减少的省份，国家的支持力度也不会减少。(记者 王仁贵 张萌)