解读事业单位改革顶层设计：建公益服务新格局

　　近日，《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)全文发布，围绕到2020年建成中国特色公益服务体系的目标，提出了一系列新战略、新思路、新举措。这是新中国成立以来第一次对事业单位改革进行的顶层设计和系统谋划，是党中央、国务院从改革发展全局出发做出的重大战略部署，标志着我国事业单位改革和发展进入了新的历史阶段。

　　改革的“时间表”更明确

　　事业单位广泛分布在教育、科技、文化、卫生等与民生关系密切的领域，是政府提供公益服务的主要载体。有关部门负责人表示，公益服务是民生的基本内容，公益事业发展滞后，必然会积累民生方面的矛盾，影响社会和谐稳定。

　　细读了《指导意见》后，中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯说，这次颁布的《指导意见》对事业单位改革提出了明确的时间表：到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

　　《指导意见》规定了今后5年事业单位改革的具体任务：在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。

　　有关部门负责人强调，分类推进事业单位改革的根本目的，是促进公益事业发展，满足人民群众公益服务需求。中央对于分类推进事业单位改革遵循着“积极稳妥”的总体基调，坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针。《指导意见》既明确了到2020年的总体目标，也提出了到2015年的阶段性目标。这个总体目标充分体现了与2020年实现全面建设小康社会目标相衔接的原则。

　　改革的“路线图”更清晰

　　“科学划分事业单位类别是推进事业单位改革的第一步。”汪玉凯说，科学分类是重点也是难点，首先要清理规范现有事业单位。这方面的工作之前在一些试点地区已经展开。

　　《指导意见》明确，对未按规定设立或原承担特定任务已完成的事业单位，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的事业单位，予以整合。

　　在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业;对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

　　中编办副主任张崇和表示，从事公益服务事业单位的改革与人民群众的切身利益息息相关，是分类推进事业单位改革的重中之重，改革后，只有这类单位保留在事业单位序列。

　　从事公益服务事业单位如何改?中央的思路是首先要细分这类事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。中央要求，具体由各地结合实际研究确定。

　　结合《指导意见》，有关部门负责人表示，推进从事公益服务事业单位的改革要着力从以下几个方面着手：

　　——改革管理体制。创新行政主管部门对事业单位的管理方式，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，减少微观管理和直接管理，进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，探索管办分离的有效实现形式。

　　——建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构。对不宜建立法人治理结构的事业单位，继续完善现行管理模式。

　　——深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。同时，对不同类型事业单位实行分类人事管理。

　　——深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。

　　——推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。

　　——加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度和信息披露制度，加强审计监督和舆论监督。

　　——全面加强事业单位党的建设，保证党的路线方针政策在事业单位的贯彻执行。

　　张崇和说，从事公益服务事业单位的体制机制创新，是分类推进事业单位改革的核心任务，也是促进公益事业发展的根本动力。

　　构建公益服务新格局

　　“大力发展公益服务，既要发挥政府主导作用，也要引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。”对于构建公益服务新格局，中央的思路十分明确。

　　张崇和说，一是要发挥政府主导作用，按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快发展农村、欠发达地区和少数民族地区公益事业，缩小公益服务水平差距。二是要鼓励社会力量兴办公益事业，推进公平准入。三是要发挥市场机制作用，创造良好环境，推动相关产业加快发展。

　　《指导意见》提出，完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位平等对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务。

　　专家表示，社会力量兴办公益事业在哪些方面与事业单位平等对待，在《指导意见》中都有明确的表述，这是《指导意见》的一大亮点。

　　从上世纪80年代开始，教育、科技、文化、卫生等行业积极探索事业单位改革，积累了有益经验，取得了明显成效。权威人士表示，分类推进事业单位改革，是在总结前期各行业体制改革经验的基础上进行的，重点是解决改革涉及的共性、基础性和衔接性问题，不是“另起炉灶”。

　　《指导意见》明确提出，教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行的领导体制和政策规定，继续推动行业体制改革，同时要求分类推进事业单位改革要注意与行业体制改革相衔接。(何晏)