中央党校教授：顶层设计必须遏制既得利益膨胀(2)

　　顶层设计不是部门设计

　　从系统论角度讲，或全国，或一个省、一个市、一个县，都可以当做一个系统来设计。由此似乎可以推定，一个部门同样可以作为一个系统来设计。我们不得不说，这恰恰又是一个重大的认识误区。的确，每个部门都有自己的工作，都可以为改进工作进行探索和创新，从更深层次上说，还可以用顶层设计的理念进行深度探索和创新。但这个道理却不能简单地搬用到政治体制改革领域里。政治体制改革，本质上是公权力的改革，是公权力的重新分配和调整。部门作为现行权力格局的一部分，是典型的构成公权力系统运行的要素，应当作为改革的对象被纳入顶层设计中，而不是改革的顶层设计的承担者。在这方面，它和作为一个系统的省、市、县有着重大的不同和区别。

　　现阶段改革中往往有一种倾向，就是自觉不自觉地把改革创新混同于工作任务，把它们布置到部门中去落实。部门工作同样需要创新不假，却不是改革的本义，至少不是改革的主要内涵。

　　部门通常是为完成常规工作而设立。相反地，改革则是要打破常规。在这一点上，二者实际上存在矛盾。把改革的重任交给部门，就是要求以常规工作为基本职能的部门把打破常规作为自己的任务，这就如同把管理鸡群的任务交给黄鼠狼。在这里我绝无贬低部门工作的意思，在国家权力运行中，部门工作自然有其不可或缺的意义。我只是想说明，用这个思路来推进改革是不行的。

　　把改革顶层设计分解到部门去设计，最直接的结果有二：一是架空改革，二是改变改革的实质。

　　说它架空改革是因为，这个过程本身就是一个消解改革的过程。邓小平曾经强调，改革是社会主义制度的自我完善。为什么需要完善？就是因为存在不那么完善的方面。而在林林总总的不完善的方面中，最突出的，就是权力配置不够合理，运行机制不够健全，从而使我们执政不够科学。因此，调整权力结构、理顺权力关系、规范权力运行是改革的题中应有之义。但是，上述“落实”式的改革首先把体现权力配置现状的部门排除在外，这就使改革没有了对象，进而失去了理由。

　　这样一来，改革中许多问题的性质就被改变了：该不该拥有某种权力的问题变成了怎样使用这种权力的问题；要不要还权于社会的问题变成了怎样加强对社会控制的问题；要不要适度分权的问题变成了权力如何自我限制和约束的问题；等等。总之，用把改革变成部门任务的方式代替顶层设计，或者把顶层设计等同于部门设计的简单相加，必然导致顶层设计的变形和改革的变质。我多次强调的改革“部门化”和“碎片化”，即为所指。

　　顶层设计必须以调整利益格局、遏制既得利益膨胀为目标

　　由于长期执政理念和执政思路存在问题，我们形成了一套不够合理、不够科学的执政体制。对这套体制的弊端和缺陷，邓小平早在1980年的《党和国家领导制度的改革》中就有全面而系统的概括。改革进行到今天，尽管成就之伟大有目共睹，但我们也不能不承认，这些弊端和缺陷，在现实中仍大量存在。针对这些弊端和缺陷提出的一系列改革任务，远未完成。

　　之所以未完成，是因为这种改革比想象的要难。其中最难就难在，权力的背后是利益，权力配置背后是各种资源(包括经济资源、政治资源、社会资源、文化资源)和利益的分配。不合理、不科学的体制，不仅仅使权力运行状况不佳，而且还会沉淀出不合理的利益格局。今天的改革已然到了一个关节点：不去触动权力配置背后的利益格局，对既得利益作出明确限制，很难取信于民。

　　这几年公众中开始出现对改革失望的情绪，既非我们的经济发展不够快，也非老百姓没有得到任何实惠。很重要的一个原因是，改革在不少方面不是限制，而是加强了既得利益的地位。特别是，在改革“部门化”、“碎片化”的情况下，一些机构借改革为名，行扩权之实，“改革创新”成了强势群体、强势部门揽权扩权的工具，更令社会怨声不断。前几年吴敬琏先生就明确指出，部门利益和既得利益的干扰，是深化改革、完善社会主义市场经济体制最主要的障碍。他认为，一个很令人担忧的现象，就是不少部门明目张胆地把部门利益置于国家利益和民众利益之上，部门利益和强势集团结合得越来越紧密。看这些年权力越来越向部门集中的势头，便可断定此言不虚。至于愈演愈烈的腐败现象，不过是对权力节制不力而必然长出的毒瘤而已。

　　因此，改革顶层设计一个最根本的目标，就是要调整不合理的利益格局，遏制既得利益的膨胀。强调改革顶层设计，强调改革进入打“攻坚战”阶段，就是要“攻”调整利益格局、遏制既得利益膨胀这个“坚”。尽管调整权力和利益格局、触动既得利益不是一件容易的事情，会遇到各种各样的阻力，尤其是来自体制内的阻力，但执政党拿出“壮士断腕”的勇气冲破这些障碍和阻力，改革才会有光明的前景。离开了这一点，无论谈改革，还是谈顶层设计，都没有实质性意义。中央党校党建教研部教授 王长江