法制日报：城管外包，赋予基层更多自治空间

　　被认为是“创新体制”的深圳城管外包,在众多质疑之声中被叫停。深圳城管模式将向何处走?该市没有对此表态,但据报道,两周内会有新政出台(7月22日中国之声)。

　　深圳城管外包之所以被认为是“创新体制”,不仅是因为它打破了常规,更是因为它确实解决了很多城市管理的疑难问题。外包模式的原型是“西乡模式”:物业公司与街道签订合约,确定服务内容,协助城市管理。这个模式的好处在于,它使行政成本得到了节约,并让公共服务与社会服务得到了衔接,城市管理的盲点因此减少了很多。

　　尽管如此,城管外包在普及的过程中,有的竟被黑恶势力渗透,这种创新的成果很快被恶果取代。较为公认的判断是,外包过程缺少监督,物业公司的资质没能得到把关,黑恶势力因此有了渗透的空间。但我以为,这只是直接原因,最根本的原因是:城市综合管理与执法的关系没能得到很好的厘清,由此带来了诸多问题。譬如,外包服务与外包执法权的界定变得模糊,黑恶势力因而能够借助外包服务而僭越执法权,从中谋取利益。

　　长久以来,我们将“城管”简单等同于“城管执法”,好似城市管理的服务必然以执法的形式体现。城市管理是个很大的概念,涉及方方面面,几乎所有的政府职能部门都有相应的权责。但是,很多城市为了便于从执法上对城市管理进行兜底,几乎所有的政府职能部门都将执法权限打包授予了一个单独的机构,于是有了单独的城管执法部门。随着这种授权而来的问题是,城市管理开始以执法替代管理,很多职能部门放松了管理,各个环节的管理都有疏漏,而疏漏最终又汇集并全部转嫁到城管执法这一环节。本质上而言,这种内部授权是另一种形式的“外包”,它将执法“外包”给了城管机构,也将管理绑定了执法,一起“外包”了出去。

　　如果说执法权不能轻易外包,那么它能轻易授权吗?这种执法权的僭越,极端地体现为一些城管执法机构被赋予一定的武装力量,使得“城管警察”应运而生。正是因为对执法权缺少谨慎态度,缺少程序意识,城管外包才异化为城管执法外包——某种程度上说,它是城市管理执法权限内部授让的延伸。

　　事实上,“西乡模式”之所以能够取得一些成果,城管外包只是契机,最根本的原因还是激活了基层自治,使自治从小区、社区扩大到街区。政府权能有其盲点,而基层自治可以补充之,城管外包不过是误打误撞地实现了这种补充,但由于没抓住其内核,于是只能走向失败。“西乡模式”的几个特点是:物业管理的经验、专业技能、服务效率向街区扩展开来,街区认同感增强了治理效率,“插花地带”因上、下配合管理而不再成为死角等等。需要强调的是,这些成绩都是靠真正的服务、治理实现的,执法的功能倒是占次要地位。

　　如果说深圳城管外包带来了问题,也带来了经验,那么其问题是:城市综合管理与执法的关系需要厘清,执法权不能轻易打包、授让乃至外包,传统以执法混同、替代管理的做法需要得到及时纠正。其经验则是:激活基层自治,并赋予基层自治更多的空间,最终探索出一个公共服务、基层自治或者社会服务能合理衔接的有效途径。(肖畅）