近10年行政体制改革得失:政府缺位越位问题仍存在

　　深入推进行政体制改革(前沿关注)

　　——我国行政体制改革近10年的回顾与前瞻

　　行政体制是国家体制的重要组成部分，行政体制改革是全面深化改革的关键环节。我们党历来重视行政体制的理论创新和实践创新。回顾我国行政体制改革近10年的进展、成就与经验，研究行政体制目前存在的主要问题，展望行政体制改革的未来走势，对于不断推进中国特色社会主义伟大事业具有重要意义。中国行政体制改革研究会、中国行政管理学会、中国机构编制管理研究会主办的“第三届中国行政改革论坛”不久前在北京举行，论坛主题是中国行政体制改革的回顾与前瞻。与会者提出，应在回顾、总结行政体制改革近10年的进展、成就和经验的基础上，以更加科学有效的思路、方式和举措推进行政体制改革。

　　主要成绩与基本经验

　　行政体制改革是全面深化改革的关键环节，是政治体制改革的重要内容。党的十六大以来，伴随经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等改革的不断推进，行政体制改革不断深化，取得了显著成效。这主要表现在：政府职能转变取得实质性进展，政府组织结构不断优化，法治政府和阳光政府建设全面推进，科学民主决策制度和机制建设不断加强，政府自身建设和管理水平稳步提高，等等。10年来，行政体制改革积累了不少经验，其中最重要的有以下几条。

　　坚持以科学理论为指导。推进行政体制改革，必须坚持以中国化马克思主义，即毛泽东思想以及包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等重大战略思想在内的中国特色社会主义理论体系为指导，始终遵循上层建筑改革必须与经济基础变革相适应的基本原理，始终保证行政体制改革的方向、思路、措施有利于巩固和完善社会主义制度，有利于发挥社会主义制度的优越性。

　　坚持以政府职能转变为核心。转变政府职能是行政体制改革的核心。应加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项管理好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，全面加强社会建设，更加有效地提供公共产品和公共服务，注重保障和改善民生。

　　坚持以人为本、执政为民。人民是国家的主人，人民的意志决定国家行政管理的内容和形式。行政体制改革必须着眼于推进经济社会发展，不断提高人民群众物质文化生活水平，促进人的全面发展；坚持充分尊重人民群众的主体地位，充分尊重人民群众的首创精神，高度重视发挥人民群众的积极性、主动性和创造性；充分体现广大人民群众的利益和诉求，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

　　坚持统筹规划、协调推进。行政体制改革与经济、政治、文化、社会等方面的体制改革密切相关，必须科学规划、统筹协调。应按照建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标，明确改革的方向和路径；综合考虑社会各方面的需求和各种因素，把改革的力度、发展的速度与各方面的可承受程度统一起来；明确长远目标下的近期目标，做到长远目标和近期目标相结合、全面推进和重点突破相结合。

　　目前存在的主要问题

　　我国行政体制改革虽然取得了重大进展，基本适应经济社会发展的要求，但仍然存在一些制约科学发展的体制机制障碍，主要表现在以下几个方面。

　　政府与市场的职能边界仍不清晰。政府与市场的关系是一个老问题。尽管多年来政府职能历经多次调整改革，在政企分开、政资分开等方面取得了重大进展，但政企不分、政资不分的现象依然不同程度地存在，有些地方、有些部门对微观经济运行管得过多、过细。与此同时，行政审批事项还较多，一些行业垄断经营问题比较突出。

　　政府公共服务和社会管理职能较弱。政府缺位、越位的问题还没有完全解决。一方面，在一些政府应当发挥作用的领域还存在“缺位”问题，如市场监管职能在一些地方、领域履行不到位；基本公共服务缺乏质量标准，数量有待增加。另一方面，在一些本应由社会组织发挥作用的领域存在政府“越位”问题，政府承担了过多的社会职能，导致政府责任过大、风险过于集中。

　　政府组织结构不尽合理，协调运行机制时有不畅。合理的政府组织结构能够明确部门职责，提高行政效率。当前，中央与地方之间的事权划分还不十分清晰，财力配置不尽完善；同级政府部门之间权责不清，个别部门同时承担着审批、执行、监督、评价等多个职能，部门之间合作、协调机制不顺畅；对行政权力的监督制约尚需进一步加强。

　　深化改革的重点环节

　　未来几年是我国深入推动科学发展、全面建设小康社会的关键时期，也是实现到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制目标的关键时期。必须全面贯彻落实科学发展观，着力破除制约科学发展的体制机制障碍，深入推进行政体制改革。

　　进一步推进政府职能转变。深化行政体制改革的核心是转变政府职能。现在及今后一个时期，行政体制改革的重点是切实将政府职能转移到市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制，努力实现经济、社会、资源、环境的全面协调可持续发展。为此，须以加强公共服务为着力点，推动政府转型。一方面，该由政府管理的一定要管理好。比如基本公共服务方面，应通过合理的财力配置保障国民获得大体相同的基本公共服务。另一方面，不该由政府管理的一定要转移出去。应切实减少行政审批事项、积极推进事业单位改革、发展和培育可承接公共服务职能的社会组织，逐步形成政府、市场、社会既分工明确、又相互协调的新型结构。

　　进一步优化政府结构。合理的组织结构、协调的层级体系，是行政权力顺畅运行的重要基础。一是继续推进大部门制改革。大部门制改革有效解决了一些制约经济社会发展的体制和机制难题，但总体而言仍处于起步阶段，需要坚定、持续地深入推进，并与推动政府职能转变、理顺政府与市场、政府与社会的关系结合起来，同时需要防止和化解权力过于集中、领导职数过多、职能整合不到位、机构设置上下不衔接等问题。二是继续完善中央与地方关系。继续调整、优化不同层级政府履行职能的重点，逐步将基本公共服务事权适当向中央集中，由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制；适时调整中央与地方之间的财税体制，理顺地方政府与企业的关系，促进地方政府职能转变。

　　进一步建设法治政府。完善的行政法制体系是行政体制改革的重要保障。多年来，我国先后制定和实施了一系列法律制度。但由于多种原因，我国行政法制还不完备，与人民群众的新期待、新要求还有一定差距。应加快建设法治政府，用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作的制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。

　　进一步推进事业单位改革。事业单位改革是我国当前的一项重要改革，应抓住重点，搞好顶层设计。应将事业单位分类作为这项改革的基础，加快形成政事分开、管办分离的新型政事关系。其要点是区分公共服务的提供与生产，将事业单位打造成公共产品的生产主体之一，成为政府的助手和伙伴；完善事业单位法人治理结构，重在构建以理事会为中心，决策、执行、监督相互分离、相互制约的新模式；高度重视事业单位改革的政府条件，确立事业单位相对于政府的正确定位。另外，须解决好事业单位改革后经济上的可持续问题。这可以从四个方面着手：形成战略目标，兼顾社会效益与经济效益；形成透明、多元化参与的治理结构；形成多元化的筹资体系；形成复合型人力资源结构和激励约束机制。

　　进一步加强社会建设。社会建设滞后于经济发展，在很大程度上制约了政府职能转变。实现行政体制改革与社会建设相互促进，应抓住以下几个重点：一是加强社会管理创新，逐步实现政社分开，使政府与社会形成既分工又合作的关系。高度重视政府在推动社会管理创新方面的主导作用；政府应为社会组织发展让出空间，放权给社会，培育社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复能力。二是大力扶持、发展各类社会组织，适应政府职能转变的需要，承接政府转移出来的部分公共服务职能；形成灵活的协调机制，有效维护不同社会群体的合法利益。三是积极探索社会组织承接政府职能的类型、方式等问题，鼓励和扶持社会组织发展，推进社会组织去行政化、去垄断化改革，形成社会组织提供服务、政府购买服务的格局。(王德颖 苏 超 冯俏彬)