连片特困区成扶贫攻坚战场 专家:用市场机制扶贫

　　2012年12月31日，河北阜平县顾家台村，村民王德贵从大队领回一袋白面和一件军大衣，往家里走。新京报记者 侯少卿 摄

　　阜平是2011年公布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》连片特困区之一。该纲要指出，连片特困地区是新时期扶贫开发工作主战场。

　　2012年12月27日至30日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强调研武陵山集中连片特殊困难地区。李克强说，脱贫致富是全面建成小康社会最大的难点。

　　11个连片特困地区

　　2011年公布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》指出，连片特困地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个区域的连片特困地区。

　　在未来十年，这些连片特困区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。

　　2012年12月27日至30日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强到湖北恩施土家族苗族自治州调研，其所处的武陵山也是集中连片特殊困难地区之一。李克强调研时说，我国集中连片特困地区基本在中西部山区，这些地区人口超过2亿，脱贫致富是全面建成小康社会的大难点。中国实现现代化还有很长的路要走。差距大，潜力也大，差距就是发展的动力。要下决心、有韧劲，打好这场硬仗。

　　分析人士认为，在中共十八大提出全面建成小康社会新目标的背景下，此举意味深长。

　　治贫30年

　　20世纪80年代中期以来，政府开始有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发，先后制定实施《国家八七扶贫攻坚计划》（1994-2000年）、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等减贫规划。

　　自1986年起，政府采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，确定了开发式扶贫方针。自此，在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫。

　　到1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

　　1994年，国家制定《八七扶贫攻坚计划》时，中央政府重新调整了国定贫困县的标准。

　　“八七计划”后，中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。

　　在2001年5月召开中央扶贫开发工作会议，制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。这是继“八七计划”之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件，确定以中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发重点，并决定在上述地区确定扶贫开发工作重点县（简称重点县）。

　　2011年，发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，把巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距作为新的政策目标。目标到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

　　中国贫困格局

　　扶贫开发任务将会更加艰巨，难度也会更大。经过长期的扶贫开发，比较容易脱贫的贫困人口和贫困地区大都实现了脱贫致富，当前剩余的集中连片贫困地区大部分主要集中在生产和生活条件十分恶劣，自然灾害频发的地区。

　　从中国集中连片贫困地区的分布来看，目前的贫困地区大部分都分布在山区、丘陵区和高原区，生产生活条件十分恶劣，泥石流、滑坡、石漠化、水土流失、涝灾、旱灾、冻灾等自然灾害频发。此类区域由于生产生活条件恶劣，农业、林业、牧业的生产效益非常低下，仅仅依靠农业难以脱贫致富，对于这些处于山区高原区的集中连片贫困地区来说更是如此。

　　“这一次习近平、李克强探访贫困地区，我觉得是一个好的迹象，看他们和农民的谈话，都是关注这里的人们的生活和生产状况，这就是关注民生方面的内容。”中国社科院农村所研究员吴国宝称，《中国农村扶贫开发纲要》划定了一些连片特困地区，这次习近平去的阜平，属于燕山－太行山区，李克强去的恩施，是武陵山区。

　　“中国贫困地区的划分，最初的出发点并不复杂，基本上属于邻近相连的贫困地区，但事实上，由于具体的地理位置，社会经济、文化上的差异，它们的贫困成因也不同。”吴国宝称，“比如武陵山区，一是少数民族聚集区，二是属于喀斯特地貌。而阜平一带，是因为水土不协调，人多地少而贫困。”

　　除了自然条件方面的差异外，历史、文化也是一方面原因，比如有的地方发展比较晚，基础差，或者有一些特殊因素的制约，也带来了贫困。比如一些少数民族聚集区，最重要的脱贫方式是外出打工，但因为有的区域，人们并不怎么会讲汉语，外出后与人交流困难，这种脱贫方式就没法实现。

　　在吴国宝看来，贫困地区的收入来源主要分三类，一个是外出打工，一个是家庭经营（农业生产），最后一个是转移性收入，是来自和政府有关的社会保障方面的内容。就平面来看，转移性收入这方面，我们国家跟南美相比，有差距，但和亚洲的国家相比，做得还是不错的。另外，中国绝大多数贫困地区的生存条件，以及教育、医疗、交通等，和与中国情况相似的国家相比，做得也好一些。

　　2020年全面小康

　　吴国宝认为，虽然大家都在谈城镇化，但不要忘记，中国最终还是有一部分人民是要在农村生活的，这里的发展状况，这里的潜力，也是需要去关注的。不仅关注发达地区，也关注中国最穷最贫困的地区，才能真正了解中国。

　　扶贫资源和效果如何更好地瞄准贫困目标人群是一个世界性难题。吴国宝认为，要采取简化方式确定扶贫对象。如绝大多数贫困农户都没有稳定的非农就业机会和从事成规模的种养业经营，可以直接把这部分人当做现阶段的扶贫对象；采用一些非收入指标来判断扶贫对象，如根据家庭住房状况、耐用消费品拥有状况等易于识别的指标。

　　通常低收入人群在教育、医疗和抗风险能力方面处于不利的地位。所以要在教育、医疗、社会保障等方面对他们实施普惠性措施。

　　扶贫还要在瞄准制度设计方面更多利用市场机制。如小额信贷通过收取较高的利率来排除富人，而公共工程建设计划通过确定略低于市场水平的工资标准来排除非穷人。

　　中共十八大报告提出了到2020年全面建成小康社会的目标。而根据中国国家统计局统计科学研究所发布的有关监测报告，2010年中国全面建设小康社会的实现程度达到80.1%，东部、中部、西部和东北地区实现程度分别为88.0%、77.7%、71.4%和82.3%。

　　习近平在阜平考察时指出，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。

　　新京报记者 刘一丁 朱柳笛