生命逝去拷问制度漏洞 儿童福利院如何实至名归

　　1月14日，广东省揭阳市榕城区委、区政府宣布，针对媒体曝光的榕城区福利院“空壳17年，100多名孤儿散居在寺院等地，福利院大楼被占用”的问题，当地政府已进行整改，榕城区民政局局长被免职，榕城区民政局办公室主任被停职检查。

　　几个月来，从贵州毕节5名流浪儿童栖身垃圾箱取暖窒息而亡，到河南兰考7名孤儿命丧火海，一条条鲜活生命的逝去不断拷问着我国孤残儿童救助体系和儿童福利制度的漏洞。

　　对于孤残儿童、弃婴这一社会上最弱小的群体的安置和救助，我国是否已经建立完整的制度体系？这一制度体系在执行中存在哪些问题？我国的儿童福利制度应该如何构建？

　　带着这些问题，中国青年报记者近日采访了民政部社会福利和慈善事业促进司相关负责人，以及长期从事儿童福利制度研究的学者。

　　1月9日，民政部在回应河南兰考火灾事件时表示，我国儿童救助保护体系尚不完善，孤儿和弃婴的发现、报案、救治、移送给社会福利机构的网络体系不够健全，全国多数的县(市、区)没有专门的儿童福利机构，残疾儿童家庭缺乏相应的补贴和支持，可能造成弃婴特别是身有残疾或患病的弃婴现象的发生。

　　儿童福利院建设欠账较多

　　民政部社会福利和慈善事业促进司儿童福利处副处长邹明明表示，目前我国县(区)一级的儿童福利机构基础薄弱，存在较多的欠账。

　　时任河南省兰考县民政局党组副书记李美姣事发后表示，兰考县没有儿童福利院，前几年，县里向省发改委打报告，申请建设儿童福利院的资金，被拒绝了。2012年12月，县里通过河南省民政厅申请到90万元，还没来得及规划选址，悲剧就已发生。

　　据河南省民政厅介绍，到目前为止，全省福利机构只有5000多张床位，早已满员，自2007年实施儿童福利机构建设“蓝天计划”建设项目，各市县的建设方才加速，但目前也只有17个市有专门的儿童福利机构。

　　儿童福利机构的建设难以适应现实需要，是因为政府公共财政投入不足吗？

　　据介绍，2006年年底民政部启动“儿童福利机构建设蓝天计划”，每年从部本级福利彩票公益金中拿出两亿元，加上国家发改委投入的资金，5年总共投入15亿元，地方民政部门留成的福利彩票公益金也对蓝天计划进行重点资助，再加上地方财政的投入，在全国地级以上城市建立了一批儿童福利机构。

　　“蓝天计划实施5年来，按照东、中、西部不同的资助比例，民政部的资金投入后，儿童福利机构的养护、救治、教育、康复等设施，需要地方的配套资金。”邹明明表示。

　　针对公众对于兰考县可以花2000万元给财政局建一个中心，却没有钱建儿童福利院的质疑，兰考县分管民政工作的副县长吴长胜表示，钱是一个条件，制度更是一个条件，不纳入国家项目就批不下来，土地、规划等都没有办法解决。

　　广东省揭阳市榕城区委、区政府1月14日表示，将对福利院进行规划，计划今年上半年先投入100万元在榕城区福利院设立儿童部，建成的儿童部将有400平方米，床位60张以上，此后将再分期投入200多万元，按有关标准，在区福利院设养育室、康复室、特教室、文体室及其他配套设施，配置相应的管理和养护人员。

　　不少公众提出，兰考县有关部门在事发后表示，今年6月福利院就可以建成，这是否说明，地方政府在保护儿童权益方面存在责任缺位，地方财政可以挤出建设福利机构的钱，只是过去不愿意拿出来。

　　对此，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中表示，全国各地的经济社会发展状况不一样，各地优先发展什么由当地政府作决策，人权、事权和财权在地方不在中央。

　　据介绍，针对儿童福利机构的欠账，民政部将继续实施“儿童福利机构建设‘蓝天计划’”，在人口大县建设一批独立、专业的儿童福利机构，提高孤儿安置和养育能力。

　　政府和民间在孤残儿童救助中应发挥什么作用

　　儿童福利机构的欠账直接导致很多弃婴、孤残儿童未能进入正规的儿童福利机构，然后通过合法的收养登记手续或家庭寄养，回归家庭和社会。

　　根据民政部的统计数据，我国现有失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人(即“孤儿”)61.5万名。民政部门儿童福利机构养育的孤儿有10.9万名，由亲属养育、其他监护人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤儿有50多万名。

　　邹明明介绍说，这50多万名孤儿，绝大多数是按照《未成年人保护法》和《民法通则》的有关规定，由具有监护能力的监护人，即孩子的祖父母、外祖父母、兄、姐和其他关系密切的亲属、朋友抚养。

　　“从儿童的身心健康需要出发，国内外孤儿养育的经验都表明，儿童福利机构养育并不是最好的方式，回归家庭符合孩子的最大利益。目前，我国已经建立起孤儿基本生活保障制度，按月给孤儿发放基本生活费，补贴孤儿的亲属或其他监护人，将孤儿尽可能留在原有的亲缘家庭抚育照料，促进孤儿回归家庭健康成长。近年来，各地的福利机构也在探索家庭寄养方式，将孤儿寄养在有条件的家庭，使孩子们享受到家庭温暖、父母亲情。”邹明明说。

　　2008年，民政部、公安部、司法部、卫生部、人口计生委联合下发《关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》(下称《五部门通知》)，《五部门通知》明确了弃婴的安置程序：无论是医疗机构还是公民，一旦发现弃婴，首先应该向所在地公安部门报案。

　　公安部门接警后要积极查找弃婴和儿童的生父母或其他监护人，为弃婴捡拾人出具捡拾报案证明，将查找不到生父母和其他监护人的孩子送交当地社会福利机构或者民政部门指定的抚养机构，同时，为孩子办理社会福利机构集体户口。

　　接下来，由福利机构通过收养、寄养程序让其回归家庭，对于患有疾病或残疾需要长期进行技术性照料的，无法回归家庭的，由福利机构抚养，发挥“兜底”保障的作用。

　　但是，目前的现实是，相当数量的弃婴、孤残儿童被民间“私自收养”：一些家庭捡拾到弃婴后，不了解相应法律程序，也未进行收养登记，便直接抚养孩子；一些福利机构缺失的地区，则出现了像袁厉害这样的好心人，专门收留孤残儿童和弃婴，办起简易的收留所、孤儿院。

　　1月6日，民政部下发《关于主动加强对个人和民办机构收留孤儿管理的通知》(下称《通知》)，要求各地民政部门用一个月时间，组织力量对个人和民办机构收留孤儿情况进行全国大排查。摸清民间收养情况，是此番排查的重要目的。

　　根据民政部《通知》，对于民间已经具备养育条件，本人又坚持养育孤儿的，民政部门要与其签订合办协议，明确责权，纳入到民政部门监管；对个人和民办机构收留孤儿中不具备养育条件和安全保障的，“要做好收留人和民办机构的工作，抓紧将孤儿接收并集中安置到儿童福利机构”。

　　邹明明告诉中国青年报记者，在目前的排查中，已经发现了一些情况，让民政部门比较为难，即没有抚养、照顾孩子的能力，但又和孩子产生深厚感情的机构或家庭，政府部门究竟该如何妥善处理和规范？要将孩子强制带走，民政部门没有行政执法权，于情于法都不合适。

　　有学者建议，解决这种尴尬局面的方法，不是给予政府部门行政执法权，将孩子带走，政府应该做的，是给予这些民间的收养点合法地位，了解他们的实际困难，通过政府购买服务、公建民营、提供培训等方式帮助他们改善条件、提高能力。

　　邹明明介绍说，根据民政部《社会福利机构管理暂行办法》，社会组织和个人兴办以孤儿、弃婴为服务对象的社会福利机构，必须与当地县级以上人民政府民政部门共同举办。

　　“但这只是原则性的规定，什么是共同举办，尚无具体规定，实践中许多地方探索出了一些方法，目前政府部门对于这些民间兴办的社会福利机构有一些扶持措施，收留的孩子只要符合孤儿的认定条件，都能按时足额地领取到孤儿的基本生活费，地方政府也会在人员培训、康复、养护、特教设施设备上给予一定支持。”

　　儿童福利院明天会怎样

　　2011年，民政部委托北京青少年法律援助与研究中心就《儿童社会福利条例》进行研究和起草。该中心副主任张文娟在接受中国青年报记者采访时表示，中国的儿童保护制度像一口破锅，到处漏风，热点事件揪出一个洞，就去补这个洞，既没有防止同类悲剧发生，对其他类悲剧的发生也没有任何预防作用。

　　张文娟认为，应尽快出台具有可操作性、强制性的专门的儿童福利法规，至少应该是国务院出台行政法规。

　　在张文娟看来，目前政府对父母履行监护未成年人职责的监督不够，原因既有我国未成年人保护方面的立法质量问题，也有执法意识和执法水平问题，现在不能说无法可依，但的确很粗糙，缺乏可操作性和强制力。

　　张文娟说，现在公民的儿童保护意识也在逐步提高，但是很多热心人发现孤残儿童、弃婴后，不知道应该找哪个政府部门去安置。

　　即使找到了民政部门或公安部门，经过法定的程序宣告这个孩子的监护人死亡或失踪，孩子被确定为遗弃，在政府提供的社会福利机构资源严重短缺的现实情况下，谁为这些孩子提供紧急庇护等安置？

　　“具体到兰考事件，如果存在一个无缝衔接机制，不至于有那么多孩子在被遗弃时政府不知道，不至于孩子的身世不清楚，不至于不了解孩子被遗弃的原因。”

　　张文娟认为，构建儿童福利制度最应该强化的是政府责任，民间的、社会的作用很重要，但这些作用有效发挥需要政府责任到位。如果政府角色缺位，社会爱心的作用是有限的，可持续性也弱。比如，袁厉害20多年里收留了100多名孤残儿童和弃婴，但是，从法律上看，她与绝大多数孩子的身份关系是没有法律保障的，而且，她也无法通过家庭寄养方式让孩子回归家庭，得到长久安置。

　　在她看来，根据《联合国儿童权利公约》，儿童福利制度构建的基础是就儿童养育在家庭和政府之间确立责任界限，即父母等监护人要对儿童养育承担首要责任，但政府要在立法、行政、服务等方面支持父母更好养育儿童；在父母不称职或严重侵害儿童合法权益时，政府应该及时提供干预服务，并将儿童妥善安置。简单地说，对儿童养育，政府的责任有两点：支持和监督。

　　徐建中表示，民政部目前正在进行儿童福利制度的顶层设计，着力从两个方面来突破，一方面是发放孤儿的生活费和残疾儿童津贴，另一方面就是儿童服务福利体系建设。国家已经建立了孤儿保障制度，通过给孤儿发放基本生活费，基本解决了这个问题，目前正在努力推动残疾儿童津贴制度化。

　　“从目前来看，建立津贴制度没有难度，难在整个儿童服务福利体系的建设。”徐建中说。(记者 王亦君 实习生 丁斌斌)