农民工市民化路径：提升就业质量 均等公共服务

　　我国农民工在市民化的社会变迁过程中，由于特殊的二元经济制度以及其他因素的制约，他们并未像西方国家那样经历从农民向市民的职业、地域和身份相同步的彻底转变，而是经历了由农民到农民工、再由农民工到市民的“中国路径”。然而，在这条路径下，农民是否选择迁入城市成为市民，并不是政府一声令下他们就会蜂拥入城的，每一个农民将从经济理性的角度出发，全面比较、衡量自己的进城收益和进城成本，最终每个农民工对待市民化以及所走的市民化路径各不相同。2011年政府工作报告明确提出“因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。”党的十八大报告要求有序推进农业转移人口市民化。

　　分步推进农民工内涵上的真正市民化

　　农民工市民化不仅要在数量上要实现相当部分农民工身份、工作的转化，而且要在质量上要实现工作方式、生活方式、社会交往、价值观念等与城市居民的融化，前者是形式上的“ 伪 ” 市 民 化，后者是内涵上的真正的市民化。因此，农民工市民化是一个长期的过程，要坚定不移、积极稳妥、分步推进。

　　农民到流动就业的农民工、再到新市民，是我国农民工市民化的全过程，但现在的“农民工”现象只解决了市民化过程中的前一半问题，即实现从农民到流动就业农民工的过程，距离从农民工到新市民还有很长一段路要走。事实上，我国特有的城乡间流动的“农民工”现象，一定程度上掩盖了农民工市民化过程中的 许 多 弊 端 和矛盾，如城市公共服务建设滞后、教育卫生资源紧张等，延缓了农民工市民化的进程。如农民工转移不彻底导致不能从根本上最终实现工业化进程，又如城乡分割劳动力 市 场 和 农 民工现象都加大了社会管理的成本，阻滞了社会发展和城市化推进。然而，城乡间流动只是暂时现象，农民工也不可能永远是流动状态，他们必定要进城成为新市民，因此农民工市民化已成为不可阻挡的必然趋势，我们必须正视之。

　　农民工市民化的目标是，在未来20年，以平均每年800万人的规模增长，到2030年完成市民化的第一阶段转换，即身份、工作、公共服务的市民待遇；第二阶段则是更长时间的农民工与城市居民融合、与城市文化生活融合。届时，伴随中国工业化、城镇化和农业现代化的完成，农民工问题将得到彻底解决。

　　促进农民工融入城市实现市民化，要统筹考虑城市布局、地域布局和产业布局。在保持大城市对农民工吸纳的同时，进一步促进中小城市和小城镇对农村劳动力的吸纳。要调整城市发展布局，科学编制城市发展规划，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调 发 展 ， 避 免 出 现 “ 大 城 市 病 ” 、 “ 贫 民窟 ” ， 使 大 部分农民工在中小城市实现市民化。要调整区域发展布局，进一步完善输入地与输出地的对接机制，东部沿海地区率先进行产业升级和技术提升，中西部地区做好迎接东部地区产业梯度转移的准备，促进农民工就近就地转移就业。同时，大力发展县域经济，进一步加强小城镇和农村基础设施建设，引导农民工返乡创业。

　　调整产业发展布局，加快发展第三产业，实现工农业经济的均衡发展，在农业向工业输出优质劳动力资源的同时，保障实现农业现代化所必需的优质劳动力资源；加快产业结构产级，优化产业结构质量，逐步实现从低附加值转向高附加值升级、从高能耗高污染转向低能耗低污染升级、从粗放型转向集约型升级。与此相对应，应加大农民工培训力度，提高技能水平以适应产业升级，鼓励农民工从事第三产业，尤其是家庭服务业。

　　农民工市民化的政策选择

　　破除二元制度障碍

　　改革开放以来，随着市场化改革进程的不断深入，城乡劳动力要素流动的壁垒被打破，农民工成功实现了职业的转变(非农化)，却没有实现身份的转变(市民化)，城乡二元制度是主要原因。必须以新生代农民工为重点，加快农民市民化的进程，从制度上根本解决农民工融入城市的障碍，减少身份转变过程中的痛苦和摩擦，以终结农民工现象推动二元经济结构向现代社会经济结构顺利转变。

　　推进公共服务均等化

　　公共服务均等化，要快于农民工市民化进程。政府要主动为农民工提供与城镇居民同等质量的公共服务，最重要的是保障一个就业基础和五项公共服务。

　　稳定的就业是农民工市民化的基础、前提。就业是民生之本，农民工只有在城市有稳定的就业，才能有资格谈市民化。这里的稳定就业，不仅指每份工作的持续时间和变换工作的次数，还包括工作条件、劳动强度、工作环境、劳动权益等，即就业的数量与质量的统一。因此，要继续加大对农民工的人力资本投入，积极发展职业教育，加大农民工职业技能培训，提高文化素质和职业技能，从而实现稳定就业、收入增长、自我发展和融入城市。

　　五项公共服务即子女教育、居住、医疗、养老保险和精神文化生活。

　　子女教育，毋庸置疑是农民工在城市稳定就业后选择是否落户城镇首先要考虑的因素。当前农民工子女的义务教育阶段政策已有突破并取得成效，但学前教育的供给不足和异地高考的限制，都阻碍了农民工市民化的进程。要逐步实现农民工子女学前教育的同市民待遇，将农民工随迁子女学前教育纳入输入地城镇学前教育发展规划；研究制定农民工子女异地参加中考、高考的办法。

　　住有所居，是促进农民工市民化的重要保障。农民工在城镇居住条件低劣，住房支付能力弱，严重影响了其生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。各级政府及其住房建设部门应将农民工住房问题与城镇居民住房问题一并纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，支持农民工通过租、购、集体宿舍等多种方式解决住房问题；建立和完善保障性住房体系，逐步将符合条件的农民工纳入覆盖范围，完善覆盖农民工的住房公积金制度，鼓励招用农民工数量较多的企业在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。

　　病有所医，是农民工是否留在城市考虑的重要因素。当前，农民工医疗卫生服务利用总体不足，医疗卫生资源配置不能适应农民工医疗卫生服务需求。因此，要坚持输入地管理，以农民工需求为导向优化卫生资源配置，方便农民工在城市务工期间就近就医和及时补偿，确保农民工同步地与其他居民享受大体一致的基本医疗卫生服务。

　　老有所养，是解决农民工留居城市后顾之忧的重要内容。养老保险，关系农民工年老后的基本生活来源，可为其提高稳定可靠的生活来源，但对于低收入的农民工而言，目前的养老保险缴费基数过高，相当于变相提高了费率，掩盖了低收入群体为什么参保率低的真相，阻碍了农民工市民化进程。假设某地上年社平工资为4000元，缴费基数最低为社平工资的60%，即2400元，养老保险费率企业为0.20、个人为0.08，这意味着企业最低缴费480元、个人最低缴费192元。若农民工月工资收入为1500元，则农民工个人缴费占其工资收入的12.8%，企业缴费占农民工工资收入的32%，合在一起的养老负担为近44.8%，这比养老保险费率28%高出近17个百分点。根据马斯洛需求层次理论，农民工收入越低，首先考虑的是吃饭、子女教育、住房等基本需求，然后才会考虑养老保险等需求。缴费基数过高，是农民工参保意愿不强、参保率低的重要原因之一。要充分考虑农民工的实际情况，适时调整养老保险的缴费基数，首先解决广大农民工“参得起”保险的问题，然后才是提高参保率水平和提高享受待遇标准的问题。

　　精神文化生活是新生代农民工能否真正融入城市的重要因素。农民工在城市缺乏健康向上的精神文化生活，文化生活单调，形式简单。农民工精神文化工作缺乏总体规划，缺乏统一的政策和制度安排，党团组织建设和管理工作薄弱，广大农民工往往被排除在城市各种有组织的精神文化活动之外，成为城市文化生活的旁观者和边缘人。与城市居民相比，农民工能够支配的闲暇时间很少，娱乐消费的时间就更少，收入水平低，农民工文化消费能力随之减弱。农民工的社交活动方式主要是一种地缘性、亲缘性的关系，业缘性关系较弱，与城市居民的交往更弱，这使农民工难以融入城市居民之中。因此，要丰富农民工精神文化生活，创新和加强农民工基层党团和工会、妇联组织管理，充分发挥社会组织服务农民工的积极作用。