成思危：现阶段分配制度有一定收入差距是必要的

　　十八大报告提出：“必须以更大的勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。”制度创新是改革的核心。回顾我国30多年的改革进程，可以看到制度创新对经济发展的巨大作用。例如，改革初期实行家庭联产承包责任制，大大解放了农村的生产力，促进了农业的发展；国有企业的改革增强了工业的实力；社会主义市场经济体制的提出，彻底改变了我国经济的发展道路；非公有制经济的成长添加了经济发展的活力；等等。进入新世纪之后，党中央提出了要更加注意社会公平，着力改善农村和城市中弱势群体的生存环境，推进公共服务的制度创新，加大教育和科技的改革力度，加强社会保障的制度建设，等等。这些重要的制度创新不断推动着我国的改革和发展。目前，我国的改革已经进入了深化和攻坚的阶段，主要有以下四个关系或矛盾需要认真处理。

　　一、政府和市场的关系

　　十八大报告指出：深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。

　　现在有一种误解，即有人说西方就是纯粹的市场经济，甚至有人说西方经济学家是市场原教旨主义者。这种看法是片面的。政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”，在经济中发挥着不同的作用。市场主要应发挥好促进经济发展的作用，政府主要应发挥好保障社会公平的作用。而这两只手之间谁强一点，谁弱一点，各个国家是不一样的。我曾经研究过这个问题，大体上分三种类型：第一类称为“盎格鲁撒克逊”模式，例如美国、英国等，政府对市场管得较少；第二类称为“莱茵”模式，例如德国、法国等，政府管得稍多一点；第三类称为“东亚”模式，例如日本、韩国、新加坡等，政府管得更多一点。我国政府管得比东亚国家又更多一点，政府对于市场一贯是处于强势的。

　　由此可见，在政府和市场的关系中，有一个“度”的把握问题。如果政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”配合得好，就能够更好地促进经济的发展；如果配合得不好，市场的效率就会下降，而政府的公信力也会受到损害。在政府与市场的关系方面，有三个问题值得注意：

　　第一个问题是：更加尊重市场规律。

　　市场经济的基本特点是商品交换(按照价值规律)、供求平衡(按照供求规律)、竞争发展(按照竞争规律)。宏观调控必须以尊重这三条基本规律为前提。要承认市场调节这一只“看不见的手”在资源分配上所起的基础性作用，而不能像在计划经济体制下那样凭着主观愿望去干预经济发展。例如，前几年我国对汽油限价，有时比境外便宜，不少香港、澳门的汽车都开到深圳、珠海来加油，不但加满油箱，还要把车上的塑料桶都加满；外国的航空公司都要在中国加满了油再飞走；成品油走私到境外的问题也不少。这不仅扩大了需求，使供求关系更加紧张，也造成了经济利益的外流。尊重市场规律有三个“不应”：

　　一是不应违反价值规律。例如，在价格问题上，尽管政府可以用限价、补贴等手段来保持个别重要商品的价格稳定，但从长远来看，还是应当让市场通过价格的变化来影响消费者的需求及生产者的积极性以调节供求关系，最后达到相对的平衡。采取限价或者补贴的方法都只能是权宜之计，并不能真正解决问题。限价的结果可能就会减弱生产者的积极性，造成市场供求关系的扭曲。而补贴的结果就可能给有些人提供钻空子的机会。

　　二是不应违反供求规律。供应和需求始终是市场中非常重要的因素，但是我国在计划经济时期的做法是“多了用刀子砍，少了用鞭子赶”。但是当用刀砍或鞭赶的时候，市场情况可能已经发生了变化。

　　三是不应违反竞争规律。以前，有一种提法是“反对重复建设”，这是不对的。后来这个提法改为“反对低水平的重复建设”，这就对了。只要新的竞争者合乎条件，又具有更先进的技术和管理水平，就有可能迫使较差的、成本高的企业退出市场，最终使得消费者受益。在这个问题上，政府的关键作用就是要反对垄断，鼓励竞争。

　　第二个问题是：改革审批制。

　　虽然不可能完全取消审批事项，但实际上有很多事项是不需要审批的，对市场自己能调节的，企业能够自主的事项，审批只是加强了政府的权力，限制了市场的效率，同时也滋生了大量的腐败。

　　为此要大力改革审批制，减少审批事项，必要的时候可以把审批改为核准或者备案。所谓核准制，就是政府把条件公布出来，在规定的时间里答复申请者核准与否，如果不核准，应当说明原因。所谓备案制就是申请者只要报备就可以去做，出了问题政府再查处。现在我国有些备案制实际上还有点变味，备案后还要主管部门同意，实际上是变相的审批制。要真正下决心改革审批制，就应当像邓小平说的，政府不应该管那些不该管，管不了，也管不好的事情。只有这样我们才能够真正地把政府和市场的关系处理好。我国政府机关历经多次精简，还是机构臃肿，人员众多，主要是因为政府管事太多，只“精兵”而不“简政”，肯定达不到精简的目的。

　　第三个问题是：加强对非公有制经济的支持。

　　在十八大报告中，有一句话特别明确：保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。这表明应当依照《宪法》和《物权法》在以下三个主要方面对待非公有制经济。

　　一是同等地使用生产要素，就是在土地、资金、包括贷款等方面，要一视同仁。这一点是很不容易的，因为过去尽管说一视同仁，但是还是有“玻璃门”现象，国有企业在市场准入、政府补贴、银行贷款等方面所得到的支持比非公有制企业要多得多。如果让国有企业与非公有制企业同等地使用生产要素，将会大大促进非公有制经济的发展。

　　二是公平参与市场竞争。根据《物权法》的精神，在社会主义市场经济条件下，各种所有制经济形成的市场主体都在统一的市场上运作并发生相互关系，各种市场主体都处于平等地位，享有相同权利，遵守相同规则，承担相同责任。应该允许不同所有制的企业公平地参与市场竞争，只有公平竞争才能够使得那些成本低、效益好的优秀企业脱颖而出，能够使消费者最终受益，同时也能够在股市中得到投资者的青睐，使得这些企业能够以更低的成本融资，来加速其发展，同时也会给投资者带来较高的收益。

　　三是平等受到法律保护。无论是公有制企业，还是非公有制企业，在法律面前是平等的。任何企业都不能用违法的手段侵犯其他企业的合法权益，这是我国物权法的基本原则。

　　我担任民建中央主席时曾经在2005年做过调研，提出要建立社区银行，因为一方面民间有大量的资金没有投资的出路，另一方面小企业需要资金又借不到钱，大银行不愿意借给民营小企业钱，因为有政治风险，市场风险，交易成本又高。而社区银行就可以为社区内的群众和小企业服务。

　　语 萃

　　政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”，谁强一点，谁弱一点，各个国家是不一样的。大体上分三种类型：第一类称为“盎格鲁撒克逊”模式，例如美国、英国等，政府对市场管得较少；第二类称为“莱茵”模式，例如德国、法国等，政府管得稍多一点；第三类称为“东亚”模式，例如日本、韩国、新加坡等，政府管得更多一点。我国政府管得比东亚国家又更多一点，政府对于市场一贯是处于强势的。

　　二、法治和人治的关系

　　改革开放30多年来，我国在实现从人治到法治的转变方面取得了许多进展。但是，尽管我国已经建立了中国特色社会主义法律体系，基本上实现了有法可依，但是在有法必依、执法必严、违法必究等方面，还存在着不少封建的人治残余。由于政府官员和人民群众相比处于强势，因此依法治国首先就要依法行政，也就是要依法治官。在一些地方可以看到，主要领导人更换之后，原有通过法律程序制定的一些规划、政策和制度也随之改变，有些地方的政府官员还存在着徇私枉法，甚至干涉司法的问题。这说明政府官员在许多问题上有很大的自由裁量权。

　　为此，在立法时要更加注意在授予执法者权力的同时，应规定其滥用权力所应负的责任；在规定法律相对人应尽义务的同时，要授予其应当享有的权利。政府部门和地方政府制定的法规、政策，以及领导的批示和口头指示，都应当以法律为准绳，若有与法律抵触之处则应当坚决改正。特别是对人民群众深恶痛绝的贪污腐败、官商勾结、权钱交易、玩忽职守等行为，一定要坚决打击，尽力杜绝，在干部队伍中树立廉政勤政的良好风气。

　　政府官员的自由裁量权过大，容易集聚社会矛盾，并为一些腐败分子大开方便之门。例如，在征地和拆迁的过程中，由于有些政府官员不守法(并非为国家利益而征地)、不讲理(征地和拆迁的补偿过低)、不公开(补偿费用被层层克扣)的处理方式，往往造成政府与拆迁户之间的对立，甚至引发群体性事件，影响社会稳定，造成国家和社会财产的损失。

　　腐败问题是严重影响我国发展的一个问题。一方面，腐败会严重浪费社会的资源，将国家和人民群众的财产变为腐败分子的个人财产；另一方面，腐败会破坏政府形象，降低法治的权威。尽管这些年来党中央采取了标本兼治的办法，处理了不少腐败分子，取得了阶段性的成果，但是要彻底根治腐败还必须靠法治。

　　在我国经济高速增长的过程中，由于政府官员腐败、过分追求政绩和决策失误等原因，形成了我国GDP中的一些“水分”，造成了社会财富的浪费。有些地方官员为了追求政绩或决策失误，搞了一些低水平的重复建设。例如，我国钢铁工业的过剩产能就高达2亿吨/年。尽管在项目建设期间可以拉动水泥、钢铁、玻璃等生产资料的需求，有一部分投资还会通过工资转化成消费，从而能拉动GDP，项目建成后因产能过剩、成本过高等等原因而不能投产，不能发挥效益，不能再产生GDP，这样也会造成浪费。

　　如果我国能够在制度上加强对腐败行为的惩处力度，制定对官员政绩全面系统的考核制度，努力推进决策的科学化和民主化，必将能挤掉我国经济增长中的“水分”，取得更好的效果和效益。

　　中国共产党的领导是依法治国的保证。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　中国共产党是我国的执政党，其主要责任是对国家的发展提出重大指导意见，并选用党员担任政府要职。由于中共党员在各级人大及其常委会组成人员中占绝大多数，其余的成员则是与中国共产党密切合作的各参政党党员及无党派人士。只要执政党内做出了一致的决定，就能够比较顺利地将执政党的主张通过法律程序转化为国家意志，作为全国各个党派和人民所必须遵守的规范；也能够顺利地将执政党推荐的人选通过法律程序任命为政府官员，并依法对他们进行监督，从而实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。

　　单靠各级人大和政府的监督部门来对政府官员进行监督是不够的。还要依靠群众监督、民主监督，包括政协监督、民主党派监督、人民群众来信来访监督，还有新闻媒体舆论监督。近年来，人民群众通过微博对政府官员进行监督，在督促官员依法行政，推动政务公开，揭露腐败分子等方面起到了重要的作用。

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　　在一些地方可以看到，主要领导人更换之后，原有通过法律程序制定的一些规划、政策和制度也随之改变，有些地方的政府官员还存在着徇私枉法，甚至干涉司法的问题。这说明政府官员在许多问题上有很大的自由裁量权。为此，在立法时要更加注意在授予执法者权力的同时，应规定其滥用权力所应负的责任。

　　三、集权和分权的关系

　　集权与分权的关系是政治学和经济学中一个重大的课题，我国在集权和分权方面都经过了一些改革，但是尚未完全克服“一统就死，一放就乱”的弊端。从管理科学的角度看来，在权力的分配(即权力结构)和制约(即用权程序)方面，还有许多问题需要深入研究。

　　决策权通常可分为选择权和制约权两种类型。选择权是指从各种行动方案中选择一种方案(即决策)的权力，是决策权中的基本部分；制约权则是指否定或增加某一行动方案，改变决策目标或条件的权力。近年来，由于财政“分灶吃饭”，要求地方匹配投资等等原因，“块块”的选择权增大，有些省甚至将选择权进一步分散到地、市(县)，从而造成经济上画地为牢，自成体系，搞“小而全”，强调原料就地加工。上述问题导致因决策的分散性及短期性所造成的失误迅速增多，还有些明显不合理的决策则是“跑部钱进”， “条条”与某些“块块”妥协的结果。

　　需要强调的是适当集权虽然有利于克服决策的分散性、短期性及妥协性，但还不能克服决策者根据其个人对客观情况的了解及分析，以及个人的知识和经验做出选择的情况，因此不可避免地使决策带有主观性。另一方面，由于中央决策人员往往热衷于推行一种“统一”的模式，喜欢“一刀切”，对地方上的具体条件及困难考虑较少，因而会使决策带有机械性。

　　集权和分权二者之间既相互矛盾又相互依存，关键是要实事求是地把握好二者之间的平衡，当前应特别关注以下三个问题。

　　一是妥善处理中央和地方的权力分配。一方面中央要有力量和权威，但是另一方面也要给地方一定的事权，使其权责对称。很多问题的产生，都是由于在集权和分权的平衡上引导了地方政府的行为。地方政府之所以过分重视GDP，追求政绩当然是一个原因，但追求财政收入也是一个原因。在处理集权和分权的关系中要考虑到：当集中权力时，也会把矛盾集中；当集中财力时，也会把负担集中。在这个问题上，要有巧妙的处理艺术。

　　二是合理发挥综合部门的作用。随着我国社会主义市场经济体制建立，计划部门的职能也处在不断转变的过程中，其决策权有所减少，其名称也由国家计划委员会转变为发展计划委员会，再转变为发展与改革委员会。但是从根本上说，其计划职能和决策职能并没有分离。

　　目前，我国面临着国内外许多严峻的挑战，亟须从顶层制定一个包括政治、经济、军事、外交、人口、环境、能源、粮食等方面的长远战略规划。因此，我坚决支持钱学森在多年前提出的建议，国家应成立总体设计部来负责顶层设计。

　　三是加强制约权的运用。要克服决策的主观性、机械性、分散性和短期性，就必须要加强制约权的运用。为此，一方面要加强法治，要求各级政府依法行政，另一方面要建立健全民主决策的制度及程序，发挥各级人大和政协的监督作用。对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度。要采取有力措施提高现有计划人员的素质，使他们提高责任感及事业心，并掌握基本的经济分析方法及科学决策知识。对极少数以权谋私、贪污受贿、索贿或变相索贿以及玩忽职守造成重大损失浪费的人，要依法惩治。还应加强信息管理，运用大数据技术来改善经济信息的收集、传输、处理、储存、检索及分析的机制与渠道，以保证及时向与决策有关的人员提供充分而可靠的信息。

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　　适当集权虽然有利于克服决策的分散性、短期性及妥协性，但还不能克服决策者根据其个人偏好等分析和了解客观情况。另一方面，由于中央决策人员往往热衷于推行一种“统一”的模式，喜欢“一刀切”，对地方上的具体条件及困难考虑较少，因而会使决策带有机械性。

　　四、效率和公平的关系

　　处理好效率和公平的关系，关系到我国今后经济发展与社会和谐。十八大报告提出：“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”。在处理效率与公平的关系时，一定要辩证地把握好二者之间的平衡，防止一种倾向掩盖另一种倾向。

　　实际上，公平包括公正与平等两个方面，这二者既有联系又有区别。简单地说，公正指的是社会成员的合法权益不应受到侵犯和损害；而平等则是指社会成员都具有相同的发展机会，而且享有其应得的收入。公正应当保障人人在法律面前一律平等，而平等则会有利于建设一个多数人感到满意的公正社会。

　　初次分配讲效率，就是要让那些善于创新并且努力工作，为社会创造更多财富的人们得到更多的报酬，让他们先富裕起来。在初次分配中必须贯彻按劳分配为主的原则，按照劳动的数量、质量和供求关系进行分配，各种生产要素也要按其贡献参与分配。在初次分配中一定要反对平均主义的倾向，如果初次分配也吃“大锅饭”，就起不到鼓励人们创新和创业的作用。初次分配应当以市场为主导力量，政府不宜直接干涉企业内部的分配，但可以通过劳动立法规定最低工资标准及合理的用工制度来保障初次分配的公平。

　　有一些人认为，我国收入差距的增大是在初次分配中注重效率的结果。对此不能苟同。在现阶段，由于工作性质、教育程度、实际贡献等方面的差异，在现行的分配制度下有一定的收入差距是必要的。而且随着效率的提高，这一制度将会不断完善，劳动报酬在初次分配中的比重也会不断增加，使越来越多的人满意于其应得的收入。因腐败、寻租、走私等行为所形成的过高收入根本谈不上按劳分配。也不应以公平为名来照顾那些好逸恶劳、游手好闲的人们。由此可见，在初次分配中兼顾效率和公平就是要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

　　毋庸讳言，由于先天的缺陷、环境的差异及机会的不均等原因，有些人会因其效率较低而造成收入偏低，甚至会形成一些弱势群体。这时就要靠政府主导的二次分配(再分配)，通过差别税收、转移支付、完善社会保障体系等手段来保障社会的公平。例如，我国大多数农村居民由于其生产方式落后，劳动生产率较低，受教育和创业的机会较少，从而造成农村居民的人均收入仅为城市居民的三分之一左右。为此，政府应当按照“多予、少取、放活”的方针来逐步改善这种不公平的状况，推进城镇化来合理有序地转移农村劳动力，并通过农业产业化来提高农业的劳动生产率。

　　为了处理好收入分配中效率与公平的关系，应注意把握以下几点：一是要科学分析，坚决纠正各种不公正的偏差；二是要量力而行，注意“适度”，坚决反对过高的不合理要求；三是初次分配一定要防止平均主义；四是二次分配要更加注重公平，要“雪中送炭”，而不要“锦上添花”，总体上注意保持人民群众的收入与国民经济同步增长，劳动报酬随劳动生产率而提高。

　　在初次分配、二次分配的基础上，还要注意三次分配。三次分配是指要讲社会责任，就是让先富起来的人们在自愿的基础上拿出部分财富帮助弱势群体改善生活、教育和医疗条件。各国都有这类慈善事业或社会福利事业。我国的慈善事业也在不断地发展，当然这需要有一系列政策的支持。

　　人民群众是推动历史前进的动力，也是创造社会财富的主力，我国经济的快速发展归根结底是由于我国人民有通过努力工作追求美好生活的愿望。处理好效率与公平的关系，就是为了更好地发挥我国人民的积极性和创造性，为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出更多的贡献。

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　　为了处理好收入分配中效率与公平的关系，应注意把握以下几点：一是要科学分析，坚决纠正各种不公正的偏差；二是要量力而行，注意“适度”，坚决反对过高的不合理要求；三是初次分配一定要防止平均主义；四是二次分配要更加注重公平，要“雪中送炭”，而不要“锦上添花”，总体上注意保持人民群众的收入与国民经济同步增长，劳动报酬随劳动生产率而提高。　(成思危 作者为全国人大常委会原副委员长)