成思危：改革进入攻坚阶段 四大关系需认真处理(2)

　　三、集权和分权的关系

　　集权与分权的关系是政治学和经济学中一个重大的课题，我国在集权和分权方面都经过了一些改革，但是尚未完全克服“一统就死，一放就乱”的弊端。从管理科学的角度看来，在权力的分配(即权力结构)和制约(即用权程序)方面，还有许多问题需要深入研究。

　　决策权通常可分为选择权和制约权两种类型。选择权是指从各种行动方案中选择一种方案(即决策)的权力，是决策权中的基本部分；制约权则是指否定或增加某一行动方案，改变决策目标或条件的权力。近年来，由于财政“分灶吃饭”，要求地方匹配投资等等原因，“块块”的选择权增大，有些省甚至将选择权进一步分散到地、市(县)，从而造成经济上画地为牢，自成体系，搞“小而全”，强调原料就地加工。上述问题导致因决策的分散性及短期性所造成的失误迅速增多，还有些明显不合理的决策则是“跑部钱进”， “条条”与某些“块块”妥协的结果。

　　需要强调的是适当集权虽然有利于克服决策的分散性、短期性及妥协性，但还不能克服决策者根据其个人对客观情况的了解及分析，以及个人的知识和经验做出选择的情况，因此不可避免地使决策带有主观性。另一方面，由于中央决策人员往往热衷于推行一种“统一”的模式，喜欢“一刀切”，对地方上的具体条件及困难考虑较少，因而会使决策带有机械性。

　　集权和分权二者之间既相互矛盾又相互依存，关键是要实事求是地把握好二者之间的平衡，当前应特别关注以下三个问题。

　　一是妥善处理中央和地方的权力分配。一方面中央要有力量和权威，但是另一方面也要给地方一定的事权，使其权责对称。很多问题的产生，都是由于在集权和分权的平衡上引导了地方政府的行为。地方政府之所以过分重视GDP，追求政绩当然是一个原因，但追求财政收入也是一个原因。在处理集权和分权的关系中要考虑到：当集中权力时，也会把矛盾集中；当集中财力时，也会把负担集中。在这个问题上，要有巧妙的处理艺术。

　　二是合理发挥综合部门的作用。随着我国社会主义市场经济体制建立，计划部门的职能也处在不断转变的过程中，其决策权有所减少，其名称也由国家计划委员会转变为发展计划委员会，再转变为发展与改革委员会。但是从根本上说，其计划职能和决策职能并没有分离。

　　目前，我国面临着国内外许多严峻的挑战，亟须从顶层制定一个包括政治、经济、军事、外交、人口、环境、能源、粮食等方面的长远战略规划。因此，我坚决支持钱学森在多年前提出的建议，国家应成立总体设计部来负责顶层设计。

　　三是加强制约权的运用。要克服决策的主观性、机械性、分散性和短期性，就必须要加强制约权的运用。为此，一方面要加强法治，要求各级政府依法行政，另一方面要建立健全民主决策的制度及程序，发挥各级人大和政协的监督作用。对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度。要采取有力措施提高现有计划人员的素质，使他们提高责任感及事业心，并掌握基本的经济分析方法及科学决策知识。对极少数以权谋私、贪污受贿、索贿或变相索贿以及玩忽职守造成重大损失浪费的人，要依法惩治。还应加强信息管理，运用大数据技术来改善经济信息的收集、传输、处理、储存、检索及分析的机制与渠道，以保证及时向与决策有关的人员提供充分而可靠的信息。

　　语 萃

　　适当集权虽然有利于克服决策的分散性、短期性及妥协性，但还不能克服决策者根据其个人偏好等分析和了解客观情况。另一方面，由于中央决策人员往往热衷于推行一种“统一”的模式，喜欢“一刀切”，对地方上的具体条件及困难考虑较少，因而会使决策带有机械性。

　　四、效率和公平的关系

　　处理好效率和公平的关系，关系到我国今后经济发展与社会和谐。十八大报告提出：“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”。在处理效率与公平的关系时，一定要辩证地把握好二者之间的平衡，防止一种倾向掩盖另一种倾向。

　　实际上，公平包括公正与平等两个方面，这二者既有联系又有区别。简单地说，公正指的是社会成员的合法权益不应受到侵犯和损害；而平等则是指社会成员都具有相同的发展机会，而且享有其应得的收入。公正应当保障人人在法律面前一律平等，而平等则会有利于建设一个多数人感到满意的公正社会。

　　初次分配讲效率，就是要让那些善于创新并且努力工作，为社会创造更多财富的人们得到更多的报酬，让他们先富裕起来。在初次分配中必须贯彻按劳分配为主的原则，按照劳动的数量、质量和供求关系进行分配，各种生产要素也要按其贡献参与分配。在初次分配中一定要反对平均主义的倾向，如果初次分配也吃“大锅饭”，就起不到鼓励人们创新和创业的作用。初次分配应当以市场为主导力量，政府不宜直接干涉企业内部的分配，但可以通过劳动立法规定最低工资标准及合理的用工制度来保障初次分配的公平。

　　有一些人认为，我国收入差距的增大是在初次分配中注重效率的结果。对此不能苟同。在现阶段，由于工作性质、教育程度、实际贡献等方面的差异，在现行的分配制度下有一定的收入差距是必要的。而且随着效率的提高，这一制度将会不断完善，劳动报酬在初次分配中的比重也会不断增加，使越来越多的人满意于其应得的收入。因腐败、寻租、走私等行为所形成的过高收入根本谈不上按劳分配。也不应以公平为名来照顾那些好逸恶劳、游手好闲的人们。由此可见，在初次分配中兼顾效率和公平就是要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

　　毋庸讳言，由于先天的缺陷、环境的差异及机会的不均等原因，有些人会因其效率较低而造成收入偏低，甚至会形成一些弱势群体。这时就要靠政府主导的二次分配(再分配)，通过差别税收、转移支付、完善社会保障体系等手段来保障社会的公平。例如，我国大多数农村居民由于其生产方式落后，劳动生产率较低，受教育和创业的机会较少，从而造成农村居民的人均收入仅为城市居民的三分之一左右。为此，政府应当按照“多予、少取、放活”的方针来逐步改善这种不公平的状况，推进城镇化来合理有序地转移农村劳动力，并通过农业产业化来提高农业的劳动生产率。

　　为了处理好收入分配中效率与公平的关系，应注意把握以下几点：一是要科学分析，坚决纠正各种不公正的偏差；二是要量力而行，注意“适度”，坚决反对过高的不合理要求；三是初次分配一定要防止平均主义；四是二次分配要更加注重公平，要“雪中送炭”，而不要“锦上添花”，总体上注意保持人民群众的收入与国民经济同步增长，劳动报酬随劳动生产率而提高。

　　在初次分配、二次分配的基础上，还要注意三次分配。三次分配是指要讲社会责任，就是让先富起来的人们在自愿的基础上拿出部分财富帮助弱势群体改善生活、教育和医疗条件。各国都有这类慈善事业或社会福利事业。我国的慈善事业也在不断地发展，当然这需要有一系列政策的支持。

　　人民群众是推动历史前进的动力，也是创造社会财富的主力，我国经济的快速发展归根结底是由于我国人民有通过努力工作追求美好生活的愿望。处理好效率与公平的关系，就是为了更好地发挥我国人民的积极性和创造性，为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出更多的贡献。

　　语 萃

　　为了处理好收入分配中效率与公平的关系，应注意把握以下几点：一是要科学分析，坚决纠正各种不公正的偏差；二是要量力而行，注意“适度”，坚决反对过高的不合理要求；三是初次分配一定要防止平均主义；四是二次分配要更加注重公平，要“雪中送炭”，而不要“锦上添花”，总体上注意保持人民群众的收入与国民经济同步增长，劳动报酬随劳动生产率而提高。　(成思危 作者为全国人大常委会原副委员长)