农民工多面临“半城镇化” 户籍改革期待时间表

　　十八届三中全会前夕，新一届领导集体频繁落脚基层调研，被媒体解读为释放改革公平正义的信号。此前，中央政治局常委研究全面深化改革的会议时，也提出改革目标，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

　　未来十年如何改革？有专家建议，土地改革、户籍改革等要素市场的改革，以及城镇化的改革都是重点。

　　10月21日，李克强应邀在工会全国代表大会上作经济形势报告，对目前外界所提“52%的城镇化率”，李克强指出，这实为加上(城市)半年及以上常住人口数字，实际户籍人口城镇化率不到35%。“和发达国家比，和同水平的发展中国家比，我们还低了不少”。

　　城镇化是扩内需“最大潜力”，也是“李克强经济学”的重要内容之一。新型城镇化被认为是新一轮经济发展的重要引擎。以新型城镇化为核心的户籍制度、土地制度、社会保障制度等领域的配套性改革，虽已经陆续推行，但仍处于起步阶段。

　　农民工多面临“半城镇化”

　　推进城镇化要改变人的二元结构。民建中央副主席辜胜阻，11月2日在“第22届中外管理官产学恳谈会”上指出，过去是“农民——市民”的二元结构，现在农民进入城市变成农民工，仍然是一种没有市民化的城镇化。以人为核心的城镇化非常重要的是改变这样一种人的“半城镇化”现状。辜胜阻提到，过去30年，城市面积扩大了9.2倍，常住人口城镇化率增加了2.58倍，但户籍人口城镇化率只增加了1.78%。

　　改变这一现状，需户籍制度的配套改革。

　　推进户籍制度改革始于五年前，十七届三中全会提出放宽中小城市落户条件的具体要求，被视作对户籍制度改革有推动作用。中共十八大再次提出加快改革户籍制度，促农业转移人口市民化。但目前，关于中小城市放宽条件仍无时间表。

　　户籍制度改革这块“硬骨头”为何难啃？

　　国家行政学院教授汪玉凯此前接受北京青年报记者采访时表示，户籍制度改革遇到的难题之一是地域差异大，人口过度向大城市集中所产生的一系列问题。比如北京、上海等特大城市，如果开放户籍，可能会增加城市负担。因此户籍改革不能“一刀切”，要根据城市规模和综合承受能力进行调整。此外，户籍改革并非只是简单落实城市户口问题，要考虑到就业等一系列相关问题。

　　中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，由于公共服务制度的安排，城乡二元户籍制度背后是社会福利的严重差异。推进户籍制度改革，就要同时推动基本公共服务的均等化，大中小城市公共资源配置的均等化。

　　户籍改革期待时间表

　　今年以来，官方及研究机构多次对户籍与城镇化改革表态。

　　今年3月，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在“2013中国城镇化高层国际论坛上”提出，不应将农民工市民化的难度想得太大。其成本实际上是政府、企业和个人分摊的，且很多成本会在一二十年内逐渐摊薄，政府财力完全可以承受，“最重要的是赶快行动起来”。

　　今年5月6日召开的国务院常务会议被视作新一轮户籍制度改革的标志性事件。会议提出要推进人的城镇化、出台居住证管理办法、分类推进户籍制度改革、完善相关公共服务及社会保障制度、保护农民合法权益。

　　各方专家期待，中央政府可能提出改革目标和实施时间表。

　　迟福林认为，此前十七届三中全会提出的中小城市落户放宽，现在“已经到了要有时间表的时候”。他建议，而到2020年，要初步解决户籍制度并轨问题。“户籍不是警察对居民管理，而是对居民的服务，到时候全国实行统一的居住证制度，居民可按意愿选择在农村或者城市居住。”

　　海通证券在一份报告中指出，户籍制度改革将能扩大内需，如果每年农民工市民化(户籍城镇化率)多提高1%，意味着每年增加1300万农村人口转为城镇户籍人口。

　　土地改革期待农民成产权主体

　　推进城镇化的另外一点，无法绕开土地制度改革。

　　目前，我国的土地制度是农村土地集体所有和城市土地国有两种制度并存。在这样的情况下，农民对承包土地只有农地农用下的使用权、收益权和转让权。如果农村土地想要进入市场，必须由政府实行征收与转让，经此环节后，地方政府和用地企业成为农村土地出让的最大受益者，农民则被排除在外。

　　在参加论坛时，辜胜阻说，土地集约使用和土地改革中使农民利益最大化是城镇化过程中必须处理好的重大问题。保障农民在土地改革中的权利，要让他们用好抵押权，能够用土地换股权，实现使用权的有序流转。

　　迟福林在接受北京青年报记者采访时表示，早在上世纪90年代，中央立法时就曾考虑过，从法律上明确农民对土地的使用权是一种产权，不是简单的承包权。迟福林认为，土地制度改革，如果真的使农民成为农村土地的产权主体，这将是中国最大的一个制度突破。“农民成为土地谈判的主体，农民才有财产，不管是用土地加入股份制，还是拿去抵押，或者进入流通，农民都有收入。”

　　11月4日至6日，李克强在黑龙江同江、抚远、哈尔滨等地考察。考察中，李克强说，农村改革又到了新的阶段，推进农业现代化还得靠改革。要着力创新农业生产经营体制，在坚持家庭承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，积极探索股份合作等多种方式的适度规模经营。以此为龙头，配套推进土地管理制度改革，并带动金融和保险更好地支持服务农业。

　　智囊建言

　　明确户籍制度改革的目标与时间表，建议1-2年内剥离户籍的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3-5年内，除个别大城市外，其他大中城市户籍制度基本放开，全面实施人口登记制度；5-8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

　　——中国(海南)改革发展研究院

　　户籍制度改革分类推进主要有两种方式：一是县和大部分地级市将加快放开户籍，让落户人员享受公共服务；二是在大城市推动公共服务由户籍人口向常住人口拓展，如上海居住证制度。居住证制度会逐步在全国各大城市推行，以逐步过渡。——海通证券

　　实施“国民基础社会保障包”制度。可设计并实施主要由中央和省级政府承担责任的、低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。

　　起步阶段该保障包的内容可包括:用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；中央政府对义务教育生均经费实行按在校生人数均一定额投入；对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。

　　这些待遇都记录到统一的个人社会保障卡中，全体人民均可享受。社会保障卡具有补贴结算功能，并实现全国范围的可携带。

　　这样就可形成与原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度，随着时间推移逐步扩展内容、提高水平，并最终取代户籍制度。

　　——国务院发展研究中心“383”方案

　　文/本报记者　邹春霞