四中全会将从6方面阐述依法治国 或议公权力边界

　　1997年9月，“依法治国”四个字被写入十五大报告。依法治国成为执政党治理国家的基本方略。这被视为开创了一个新时代。

　　即将召开的十八届四中全会把推进“依法治国”作为主题，将审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，详细描绘法治中国新图景。

　　舆论认为，中国的执政党在致力于将“依法治国”作为治国理政的基本方式。

　　对这一变化，民众有清晰的感知。最高领导人多次在重要场合表态，维护宪法法律权威；一批冤假错案被平反，改革被纳入法治轨道，司法腐败面临强力打击，政法机关不再神秘，更为公开透明。

　　新京报今起推出系列报道，探寻法治中国的轨迹，分享法学大家的思考。

　　在依法治国基本方略提出后的第17个年头，“依法治国”新路线图将出台。即将召开的十八届四中全会，将审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,全面破解执法不严、有法不依、违法不究、信访不信法等一系列问题。

　　目前，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》草稿正在一定范围内征求意见，修订完善。“很全面，很深入，很震撼”，一位了解草稿内容的法律学者告诉新京报记者，“《决定》基本上是三中全会提出的‘法治国家、法治政府、法治社会’具体化，内容涉及依法执政、依法行政、司法改革等各个方面”。 新京报记者 王姝

　　新进展

　　十八大提法治是治国理政基本方式

　　“中国共产党执政以后，用什么样的方式治理好国家，如何更好地维护和实现最广大人民的根本利益，始终是党的领导集体孜孜以求、不断探索的一个重大的理论问题和实践问题”，最高法前院长肖扬亲历了“依法治国”基本方略的提出过程，他在《依法治国基本方略的提出、形成和发展》一文中称。

　　国家行政学院教授许耀桐等受访专家也表示，依法治国基本方略的形成过程，反映出改革开放30余年，执政党对于治国理政方式的探索和调整。

　　1978年12月，邓小平在中共中央工作会议上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》讲话，总结“文革”沉痛教训时指出：“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”许耀桐说。

　　“这里讲的制度化、法律化，实际就是法治化的问题。”许耀桐说。

　　“法治三老”之一、中国社会科学院荣誉学部委员李步云1979年与人合写了《论以法治国》，开了“以法治国第一腔”。李步云对新京报记者说，1978年10月，在中国社科院法学所的一次学术会议上，北大法律系原主任陈守一提出，“人治还是法治呢，值得研究”。

　　中国社科院法学所这次学术会议后，李步云开始思考“人治”、“法治”问题，随后与人合写了18000字的《论以法治国》。

　　论文发表后，曾有人将其抄成大字报，张贴在机关门口，引发了激烈争论，“法学界出现‘三大派’论战。‘法治论’的观点主张反对人治，提倡法治；‘取消论’认为‘法治’和‘人治’是西方的提法，是资产阶级观点；‘结合论’认为‘法治’和‘人治’都有必要，应该结合起来”。

　　“三大派”论战引发了中央领导的关注。肖扬在《依法治国基本方略的提出、形成和发展》一文中称，1995年下半年，中央举办第三次法制讲座，主题就是《关于依法治国、建设社会主义法制国家的理论和实践问题》。

　　一个多月后，八届全国人大四次会议召开，把“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一条基本方针写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。

　　1997年9月，“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”写入十五大报告。

　　此后，历次党代会报告都强调依法治国是治理国家的基本方略。至十八大，提出“全面推进依法治国,法治是治国理政的基本方式”。

　　新局面

　　现实需求促“依法治国”建设提速

　　虽然十五大以来的历次党代会，一再重申依法治国基本方略，但17年来的历次党的中央全会，首次将“依法治国”作为主题的是即将召开的十八届四中全会。

　　李步云、许耀桐和中国人民大学法学院副院长胡锦光等受访专家们认为，四中全会之所以首次圈定“依法治国”主题，既是全面深化改革的现实要求，更是社会矛盾高发期的迫切要求。

　　“改革开放初期，需要打破计划经济体系，总体说法律体系不完善，所以依法治国基本方略确定后的第一个十年，一直在解决‘有法可依’的问题。现在社会主义法律体系已经基本形成，十八届三中全会已经确定了全面深化改革60条。但一些政府部门并没有适应从改革推进法治，到法治推进改革的转变。什么法不法的，先干起来再说，这样的草莽式人物还不少”。许耀桐说。

　　一些地方政府运用行政权力直接干涉司法的案例时有出现。比如2010年，重庆李渡新区管委会在一起当地养殖户与爆破公司的诉讼中，要求一审法院，“作出驳回原告诉讼请求的判决”，不要“一意孤行”。

　　同年，陕西国土资源厅在一起“民告官”的诉讼中败诉，面对生效判决，陕西国土资源厅召开协调会，作出了否定法院判决的决定。不久后，最高法审理陕西一起 矿权纠纷案件时，收到了陕西省政府办公厅的函件，称一审判决不正确，最高法如果维持一审判决，“将会产生一系列严重后果”；“对陕西的稳定和发展大局带来较大的消极影响”。

　　与政府层面的上述行政表现相比，高居不下的群体性事件、暴力执法事件、冤假错案、信访排名引发的“黑监狱”等，更诠释出现行法治的严峻局面。

　　尽管依法治国成为治国方略也已历时17年，违背依法治国要求的事件层出不穷，许耀桐说，“正是基于这样的现实需求，四中全会将依法治国作为主题，全面解答如何建设法治国家这个问题”。

　　十八大报告重申，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。”十八届三中全会《决定》提出建设法治中国，“依法治国、依法执政、依法行政”。在许耀桐认为，十八大以来，“依法治国”建设全面提速。

　　据新京报记者统计，十八大以来，习近平至少在17个重要讲话中，强调依法治国的重要性。习近平的治国理政思路，“依法治国”贯穿其中，无论是改革还是反腐，都强调要在法治的框架下进行。

　　当选中共中央总书记刚刚20天，习近平就在宪法公布施行30周年大会上提出，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”，重申宪法高于一切，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。

　　新内涵

　　四中全会将从六方面阐述依法治国

　　今年2月，习近平在中央深改组第二次会议上说，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进改革。

　　全国人大常委会法工委研究室负责人表示，党中央有了政治决策之后，要先立法后推行，“先立后破”，确保一切改革举措都在法治轨道上进行，不允许再存在法治轨道之外的改革试点。

　　“十八大以来，党的相关决议和举措，表明党和国家领导人对法治及其治理国家的作用之认识水平和重视程度达到了一个前所未有的新高度。”中国人民大学刑事法律科学研究中心副主任肖中华教授在接受媒体采访时表示。

　　了解《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》草稿内容的一法律学者向新京报记者透露，《决定》草稿围绕十八届三中全会提出的“三个依法、三个法治”展开，“也就是怎样依宪执政、依法执政、依法行政，如何建设法治国家、法治政府、法治社会，具体化阐述‘法治中国’的内涵与外延，明确法治建设的步骤”。

　　该名学者预计，十八届四中全会极有可能深入讨论依法治国的六大方面议题：如何改革党的领导方式和执政方式？如何维护宪法法律权威，违宪监督机制怎样破题？国家治理现代化建设，如何运用法治思维推进改革，实现凡是重大改革都要于法有据？法治政府建设，怎样划定公权力的边界，规范执法自由裁量权？司法改革，怎样破解司法权的行政化、地方化问题？法治与反腐，在高压强势反腐的态势下，怎样形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的制度反腐机制？

　　李步云、许耀桐、胡锦光等受访专家们都认为，上述六大议题中，“党的领导方式和执政方式”将是四中全会的核心议题之一。比如党的领导如何从工作机制、领导方式、行政体制上，与依法治国接轨？如何处理好党的领导与司法的关系？“有人认为，改革要于法有据，依法治国让党在宪法和法律范围内活动，有损于党的形象。这种观点误读了党与法之间的关系。党也必须‘在宪法和法律范围内活动’，没有任何超越宪法和法律的特权”。

　　年初，习近平在中央政法工作会议上全新地阐述了党的领导与依法治国的关系，“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”

　　“党要守法”，李步云强调，“在我国，作为执政党的中国共产党应当领导人民制定和实施法律。党组织必须在宪法和法律的范围内活动，不能以党代政、以党代法。这是在中国建设社会主义法治国家的关键一环。”

　　■ 对话

　　李步云：宪法监督是“依法治国”突破口

　　李步云

　　1933年生，湖南娄底人。中国社会科学院荣誉学部委员、法学研究所研究员、博士生导师。

　　1979年9月发表《论以法治国》，首次系统地提出了以法治国的理论框架与制度构想，开启“依法治国第一腔”。近三十年，作为主要决策和建议专家，参与和推动了1982年修宪、2004年修宪、“依法治国”入宪、人权入宪等国家法治的重要进程。2013年倡立民间法学奖——“李步云法学奖”。

　　十八大首次提“法治精神”

　　新京报：十八届四中全会将以“依法治国”作为主题。十八大以来的法治建设的情况如何？

　　李步云：十八大以来进步明显，新一届中央领导更加强调依法治国的重要性，出现了一些新提法和新概念。比如提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式”。

　　在中央文件中，十八大第一次提出“法治精神”，现代法治的根本精神就是人本精神，这是推动法治改革的主要动力。还有十八届三中全会提出的“建设法治中国”，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；“维护宪法法律权威，进一步健全宪法实施监督机制和程序”；“确保依法独立公正行使审判权检察权”等等，将依法治国上升到了一个新的高度。

　　新京报：四中全会将全面研究“依法治国”，会不会有新的内涵？融入新的内容？

　　李步云：回顾依法治国进程，十五大依法治国成为基本方略，这是法治史上的一个里程碑。1999年3月“依法治国”入宪，这是又一个里程碑。

　　2002年的十六大，正式提出“政治文明”的概念，过去讲的都是物质文明和精神文明，十六大首次将民主、法治、人权建设，从以往“精神文明”的概念和范畴中独立出来，成为与物质文明、精神文明并列的一种文明形态，提升了依法治国的战略地位。

　　2004年人权入宪，标志依法治国进入一个新阶段。接下来科学发展观的提出，强调以人为本，为依法治国方略和法治国家建设，提供了新的理论指导。

　　刚才讲到，十八大和十八届三中全会，出现了一些新的提法和概念，将依法治国上升到了一个新的高度。三中全会提到“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

　　四中全会是首个以依法治国为主题的党的全会，可以预期，这次会议将成为依法治国的又一个里程碑。

　　树立宪法权威，必须建监督制度

　　新京报：那么四中全会可能会涉及依法治国的哪些问题？

　　李步云：一些重要问题可能会有重大突破。首先是宪法实施监督机制和程序必须建立起来，这是三中全会明确提出来的。

　　再有就是依法独立公正行使审判权、检察权，司法改革如何去行政化、地方化，这也是三中全会明确提出的司法改革方向。

　　还有改进党的领导方式和执政方式，执政党依法执政，依宪执政，这也是中央领导多次强调的。

　　新京报：宪法实施监督机制和程序，该如何破题？

　　李步云：树立宪法法律的权威性，必须建立宪法监督制度。没有监督制度，宪法就是没有牙齿的宪法。

　　2012年12月4日，在纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记谈到宪法实施存在的不足和问题时，就提出了“主要表现在保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”。去年的十八届三中全会，“法治中国建设”章节明确提出，“维护宪法法律权威，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”。

　　可见，宪法监督机制和程序的建立，已提上日程。四中全会应该制定宪法监督机制和程序的具体方案。

　　新京报：此前你曾经建议设立宪法监督委员会？

　　李步云：那是2003年6月，我在修宪座谈会上提的建议。

　　我的思路是，全国人大现有九个专门委员会，再加一个宪法监督委员会，宪法监督委员会的性质与地位，和其他九个专门委员会大体上相当，委员可以由全国人大常务委员会的委员和最有水平的法学家组成，规定所有公民、社会组织都有权提起违宪审查，由宪法监督委员会审查和提出意见，报告全国人大常委会，最后由常委会讨论决定是不是违宪，要不要处理，怎么处理，权力最后在人大常委会。宪法监督委员无权直接作宪法监督事项的决定、必须报全国人大常委会讨论和作出决定并宣布。

　　前不久，我发表了一篇文章《建立宪法监督制度正当其时》，再次建议设立宪法监督委员会。

　　新京报：四中全会将审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是我国“依法治国”的首个“路线图”。“依法治国”的突破口在哪里？首先应该解决什么问题？

　　李步云：突破口还是建立宪法监督制度，建立宪法监督机制和程序，这是依法治国“路线图”首先要解决的问题。改革开放30余年来，“有法可依”的问题已经基本解决，现在面对的主要问题就是如何树立宪法和法律的权威，怎样做到“有法必依，执法必严”。

　　对未来法治建设，我很乐观

　　新京报：十八届三中全会提出了新的司法改革思路，四中全会可能还会有哪些突破？

　　李步云：对于司法改革，三中全会明确了司法独立和人权保障，劳教制度也宣布取消，作出了一些具体规定。

　　过去一段时期，有些群众“信访不信法”。四中全会应该会对三中全会确定的司法改革方向，作出进一步具体部署。比如如何具体落实三中全会提出的“确保依法独立公正行使审判权、检察权”，确保依法独立公正行使审判权、检察权，这是依法治国的核心问题，是依法治国的另一个突破口。

　　新京报：对于未来我国的法治建设前景，你怎么看？

　　李步云：法治国家这是我们的目标，肯定要建成。我们希望走得快一点，少走一点弯路，但也不要太快，不能走回头路。法治国家建设的快慢，取决于两个条件，一个就是现代化水平，另一个就是经济体制改革、社会改革等不能拖法治建设的后腿。对于未来我国的法治建设，我很乐观。

　　因为，市场经济必然带来社会关系的深刻变化和人们观念的变化，这就决定了必须走法治这条道路；中国的领导人将越来越有知识，视野越来越开阔。所以，我对我国法治建设的前景非常乐观。

　　图解依法治国

　　什么是依法治国？

　　依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

　　——十五大报告

　　1997年

　　十五大

　　依法治国

　　出现6次

　　发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。

　　依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。

　　一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。

　　1999年

　　依法治国入宪

　　第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把“依法治国”正式写入了宪法，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

　　2002年

　　十六大

　　依法治国

　　出现8次

　　发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。

　　宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。

　　2007年

　　十七大

　　依法治国

　　出现7次

　　坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。

　　加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。

　　深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。

　　2012年

　　十八大

　　依法治国

　　首提“法治是治国理政的基本方式”

　　全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。

　　进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。

　　党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

　　要坚持依法治国和以德治国相结合。

　　2014年

　　十八届四中全会将首次专题讨论依法治国问题，审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。