四中全会将对司法改革作部署 将决定未来五年走向

张泗汉

　　国家法官学院教授、最高法研究室原副主任 新京报记者 吴江 摄

　　司法制度是我国政治制度的重要组成部分，司法公正是社会公平正义的重要保障。

　　面对我国当前复杂的司法环境，十八届三中全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。

　　本轮司法改革正以前所未有的力度实施并推进，法院、检察院人财物由省级统管，剔除司法的地方化和行政化，保证司法人员独立公正行使审判权检察权；裁判文书全部上网公开，以公开促进司法公正；设立法官员额制，借鉴国际先进做法改善司法建制。这些触及司法体制和机制的改革正在具体实施过程中。

　　今天开幕的十八届四中全会，主题为依法治国。有知情人士称，四中全会将在三中全会的基础上进一步推进司法改革，并有多项司法改革的举措公布。

　　在最高法研究室原副主任张泗汉看来，这意味着在现有改革基础上，我国的司法改革将继续深化。四中全会的新举措将决定未来5年我国司法改革的具体走向。同时，对于当前司法改革实践中发现的难题，四中全会也将逐步破解。

　　回顾

　　司改1999年开始从未停止

　　今年7月9日，山东济南，最高法新闻发言人孙军工和最高法司改办主任贺小荣刚刚结束新闻发布会，便被中外记者“围堵”。

　　这场新闻发布会之所以受到中外媒体的广泛关注，源于发布的内容为指导未来五年法院改革的重要纲领性文件——四五改革纲要。

　　该纲要触及我国法院司法改革近10年最难啃的“硬骨头”——剔除司法地方化与行政化，保证司法人员独立公正行使审判权。

　　回首改革开放以来的历程，司法改革从1999年开始至今从未停止。

　　1999年，根据十五大关于推进司法改革的要求，最高法发布了《人民法院五年改革纲要（1999年-2003年）》（简称“一五纲要”）。

　　一五纲要以落实公开审判原则为主要内容，进一步深化审判方式改革。此间，全国各级法院全面实行立审分立、审执分立、审监分立。合议庭和法官职责在“一五”中得到强化，审判长和独任审判员选任制度大力推行。

　　如果说“一五纲要”重点在审判方式改革，那么从2004年开始的“二五纲要”着力实现的是司法的现代化改革。

　　在“二五纲要”中，最高法收回死刑复核权，并对审判委员会进行改革。从实施效果看，收回死刑复核权已经得到社会的广泛赞誉。

　　参与最高法“二五纲要”专家咨询会议的中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长陈光中回忆，当时“二五纲要”提出的改革措施方向是对的，解决的都是当时社会比较关注、很棘手的问题。

　　从2009年开始，中国启动了第三轮司法改革，即“三五纲要”改革。“三五”司法改革的重点主要体现在优化司法职权配置、完善宽严相济刑事政策等多个方面。

　　中国政法大学副校长马怀德认为，我国前三轮的司法改革内容实际上都有当时特定的司法环境作为支撑，改革主要根据当时司法工作面临的问题和社会关切。从改革的效果看，总体是好的，为新一轮实施更大力度的改革打下了基础。

　　进展

　　中央推动解决司法“地方化”

　　如果说前三轮改革主要是政法系统主导的内部改革，那么本轮改革得到中央高层的重视，力度前所未有。

　　今年1月，中央政法工作会议召开，与以往不同的是，这是政法工作会议首次以中央名义召开，习近平总书记参加会议并发表重要讲话。

　　在这次会议上，习近平总书记首次对司法体制改革进行重要论述。他指出，司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。这被视为中央高层推进更大力度司法改革，确保法院、检察院独立行使审判权、检察权的重要信号。

　　实际上，早在三中全会上，中央用两章的文字表述对推动新一轮司法体制改革作出专门指引。

　　在依法独立公正行使审判权检察权方面，中央提出改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。同时，中央明确提出完善司法人员分类管理制度，推进审判公开、检务公开。

　　6月6日，在中央全面深化改革领导小组第三次会议上，习近平专门指出，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理、设立知识产权法院，都是司法体制改革的基础性、制度性措施。

　　此次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》，这标志着由中央牵头的我国新一轮司改全面启动。

　　新一轮司改包括推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，完善司法人员分类管理、完善司法责任制等内容。考虑到各地经济社会发展不平衡，中央选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。

　　作为试点中的唯一的直辖市，上海的司法改革试点尤为引人关注。

　　今年7月起,上海在市二中院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院等8家单位先行试点。试点方案包含司法人员分类管理、司法责任制、省以下法检人财物统管等五项内容。根据方案,上海准备用3到5年的过渡期,逐步实现不在办案岗位法官、检察官的择岗分流，法官、检察官主要从法官助理、检察官助理中择优选任，同时从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开选拔或调任法官、检察官。过渡期结束后,上海将形成法官、检察官占33%,司法辅助人员占52%,行政管理人员占15%的合理人员比例。

　　在贺小荣看来，本轮司法改革最大的变化是涉及体制问题。前三轮改革主要是工作机制的改革，体制问题基本没有触及。这次涉及体制问题，特别是人财物由省级法院统一管理，这是体制上的一个重大变化。

　　马怀德也注意到，这次改革一个重要背景是中央推动，这与前三轮改革有实质上的不同。以往的改革都是法院内部推动，对于难啃的“硬骨头”会受到地方党委、政府的制约，而在中央的推动下，这些“硬骨头”都会破解。

　　陈光中认为，当前地方法院现行的财务体制是，办案经费归地市一级政府划拨，给法院的独立审判造成了障碍，特别是一些行政案件、涉及当地税务部门的案件更是难以秉公执法。给地方法院穿小鞋、降低预算的事件屡见不鲜。本轮改革法院、检察院省级统管将彻底解决司法部门与地方之间的“保护主义”，剔除司法的地方化问题。

　　展望

　　四中全会有望破解司改新问题

　　当前，我国新一轮司法改革的试点工作正在进行中，而每一轮大刀阔斧的改革都是在艰辛、阵痛中完成。

　　新一轮司改纲要公布后，一些基层的年轻法官纷纷通过自媒体发声，担心他们会被“一刀切”，从法官变为法官助理等司法辅助人员。个别地区的法院出现了年轻法官“出走”现象。

　　在张泗汉眼中，由于本轮司法改革触及体制问题，尤其涉及法官、检察官的自身利益问题，因此如何既能保证改革效果，又能保证法官、检察官队伍的稳定尤为重要。

　　而贺小荣对此回应称，年轻法官群体是当前和今后法院工作中一支十分重要的力量，他们的忧虑也是最高法的忧虑。任何行业的改革如果将优秀的人才拒之门外，这项改革的成效就要大打折扣。

　　“在任何一个国家，法官的结构都是梯状式的，有资深年龄的法官，也有正当中间年龄段的法官，还有一部分年轻的法官。现在好多基层法院，尤其是大中城市的基层法院，担任办案任务的主要还是一些年轻的法官，他们现在是办案的主力。”

　　贺小荣表示，本轮司法改革的目的是要让最优秀的法官留下来。在选择法官时，不能简单地论资排辈，而是要根据法官的业务水平、业务能力、职业品德来选拔，不能搞“一刀切”。

　　马怀德还担心，当前我国涉法涉诉信访进入司法程序解决后，法院能否顶住压力化解信访中的陈年积案问题。

　　“这里面有可能信访群众已经习惯了以往的信访方式，案件再次进入司法程序会有不情愿的情绪。另外，法院对很久以前的判决重新审理也可能带来人力物力的紧张。”

　　对于即将召开的四中全会，张泗汉、马怀德都认为，四中全会司法改革方面总的方向不会有变化。在司法改革的试点过程中，随着改革的深入中央根据半年多的实践会发现一些问题。四中全会将对司法改革作出更具体的部署，这些发现的问题将会逐步得到破解。

　　■ 对话

　　“保障法官依法独立行使审判权是关键”

　　最高法研究室原副主任张泗汉表示，希望四中全会出台禁止法院领导审批过问案件的相关举措

　　能否依法独立行使审判权很重要

　　新京报：四中全会很有可能会提及司法改革的新举措，对此你有何预期？

　　张泗汉：三中全会在法治方面的表述中，实际上司法改革是最重要的部分。当中不仅提及了法院人财物的省级统管，还提及了司法责任制改革，推进司法公开等重要内容。这些司法改革的思路在三中全会已经有所体现，我想四中全会关于司法改革的内容会在三中全会的思路上进行具体化。

　　新京报：司法改革哪些方面需要在四中全会中具体阐释呢？

　　张泗汉：可以预期的是，三中全会以来，司法改革已逐步开展，6个试点省份的试点都在进行中。在这个过程中，很可能会出现一些新的问题，四中全会应该会对这些新问题有清晰的回应。

　　新京报：哪些问题是你最关注的？

　　张泗汉：三中全会对司法改革的论述中最重要的就是依法独立行使审判权问题，这个问题也是目前亟待解决的问题。三中全会提及法院、检察院人财物省级统管，这个要解决的是剔除司法的地方化，让法院检察院能够独立行使审判权、检察权，以此在体制上减少或者避免地方党委、政府对司法的干预。但事实上由于法院检察院已经在当地扎根多年，与当地党委、政府间有着千丝万缕的联系，能否真正避免，这个还要看试点省份的实践成效。我个人希望四中全会能够对这个问题有更具体的阐释，审判权是国家权力，能否依法独立行使审判权非常重要。

　　新京报：在司法去行政化方面，四中全会会具体提及吗？

　　张泗汉：司法去行政化在三中全会中主要提的是司法责任制。深圳、佛山、珠海等一些地方已经开始进行审判长责任制改革的试点，这是非常好的。

　　从目前的情况看，禁止法院领导审批案件、过问案件、交办案件还没有出台相关的具体规定，这也和当前我国法官队伍整体业务素质还没有达到很高的水平有关，但是禁止法院领导审批案件、过问案件、交办案件应成为未来我国司法改革的趋势，我也希望四中全会能够出台相关的纲领性，甚至是过渡性的举措。

　　防止法院选择性公开裁判文书

　　新京报：新一轮司法改革正进行，你认为成效如何？

　　张泗汉：新一轮的司法改革是我国近10年来力度最大的改革，它的重点是解决司法体制机制中存在的问题，这些都是“硬骨头”。从目前来看，大家能够普遍看到的是司法公开的改革成效。不仅是裁判文书上网，审判流程信息、执行信息也通过互联网进行公开，公众可以通过公开的信息对法院工作进行监督，这是前所未有的。

　　新京报：在未来的司法公开工作中，还应注意哪些问题？

　　张泗汉：接下来更多的是落实和监督。现在最高法已经制定了规定，各个地方能否真正落实，尤其是一些司法观念还不是很强的基层法院能否真正落实，这个是公众能否对这项工作真正满意的关键。尤其要注意的是，最高法在监督时要防范个别法院选择性公开，有的法院一些有猫腻的案件用各种方法不公开，怕出现问题，这种情况也是存在的，最高法要特别关注这一点。

　　新京报：你提到的这种情况容易在哪个级别的法院出现？

　　张泗汉：基层法院，确切地说是极少数的基层法院，尤其是经济发展相对滞后，法律观念还较为淡薄的地区。因为这类地区法院法官的业务水平也相对差一些，加上地方的关系错综复杂，容易出现审案瑕疵，甚至错案。在这种情况下，容易出现裁判文书选择性公开的情况。

　　新京报：如何防止这样的情况出现？

　　张泗汉：这个没有更好的办法，就是要加强监督。最高法可以制定相关的文件，出台选择性公开的惩防办法。各个省级高院和市级中院也可以通过明暗访的方式加强这方面的监督。

　　司法人员分类改革应避免法官流失

　　新京报：司法实务界目前非常关注法院、检察院的司法人员分类管理改革，这也是三中全会的内容之一。对目前的改革进展你如何评价？

　　张泗汉：这项改革之所以受到法官、检察官们的关注，主要因为它涉及法官、检察官们的切身利益。我看到目前上海已经出台了具体方案，在员额制改革中，法官、检察官占比33%，司法辅助人员占比52%，行政管理人员占比15%。这是上海根据它的实际情况作出的员额分配。但是，我又看到在一些没有试点的省市，已经出现了一些年轻法官担心会被“一刀切”为司法辅助人员的情况，一些年轻法官为此选择了离职。这是大家都不愿意看到的局面。本轮的司法员额制改革是一项符合司法规律的改革，是大势所趋，让优秀的法官、检察官担当重任，这对于改善该案质量，确保案件的处理公平公正起到十分关键的作用。所以，对于有疑惑的年轻优秀法官，法院的领导应该及时说明情况，避免人才的流失。

　　新京报：员额制后，法官、检察官的待遇是否会有提升？

　　张泗汉：目前我国的法官、检察官待遇是按照公务员序列，实际上这是不合理的。拿法官举例，他们的角色是社会公平正义的最后一道防线，责任很大。我想在实行员额制后，法官、检察官的待遇会有提升，让他们能够更加安心地工作。

　　新京报：这种做法是高薪养廉吗？能否防止司法腐败？

　　张泗汉：以我们国家现在的经济发展水平和司法环境，可能这并不是像国外很多国家一样，真正意义上的高薪养廉，但是员额制后法官、检察官的待遇是会有提升的。你问我这能不能防止司法腐败，我觉得司法腐败有很多原因，有收入的原因，也有个人素质、司法环境等原因。提高待遇这是防范司法腐败的一种方式，让法官知道在一两个案件腐败是得不偿失的。但要真正地防止腐败，仅仅用提高待遇的方式还远远不够，更重要的是完善现有的监督机制，惩治机制，让法官不敢腐，不想腐，不能腐。

　　新京报：谈到司法腐败，有人说，目前在个别刑事案件上，公安、检察院、法院站在一个角度上办案，这是最大的腐败，你怎么看待这个问题？

　　张泗汉：目前确实有这样的现象，但这是个别现象。针对一起案件，公安是做饭的，检察院是端饭的，法院是吃饭的。公检法三家更多的是强调对于案件的配合，而不是各自的独立性。这种做法对于司法公信力的损伤非常大。设立公安、检察院、法院三个机关，就是为了能够保证各家对案件的独立性和相互制约，所以遇到这类情况必须严厉查处。

　　A06版-A07版采写/新京报记者 邢世伟