析四中全会后法治反腐布局 地方反腐立法已“探路”

　　四中全会后“法治反腐”如何布局？

　　第十八届中央纪委四次全会明日召开 用法治思维反腐或成焦点议题

　　导读：昨日，十八届四中全会闭幕。同日，中央纪委官网发布消息，第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议将于本月25日召开。

　　坊间议论许久的两次“重量级”会议，仅隔一天。

　　中央党校教授林喆等受访专家表示，四中全会之后立即举行中纪委全会符合“惯例”，用法治思维和法治方式反腐或将成为本次中央纪委全会的焦点议题，四中全会的“依法治国”主题也将在本次纪委全会上进一步得到落实。

　　全会或将“坐实”法治反腐

　　前三次本届中纪委全会分别于2012年11月15日、2013年1月21日至22日、2014年1月13日至15日在北京召开。

　　与中央纪委三次全会相比，四次全会的会期“提前”了。

　　这一看似反常的安排，实际上是遵循惯例。中央党校教授林喆等受访专家表示，参照以往历届全会经验，党的四中全会之后立即举行中纪委全会是“惯例”安排。

　　北京青年报记者发现，十七届四中全会于2009年9月15日至18日在北京举行，中央纪委四次全会的会期则定在了当年9月19日；十六届四中全会于2004年9月16日至19日举行，一天之后，十六届中央纪委四次全会在京召开。

　　林喆表示，四中全会以依法治国为主题，其中不少议题都和当前反腐、治腐工作紧密相关。中央纪委四次全会紧随其后召开，有利于尽快“坐实”运用法治思维反腐的理念，推进十八大之后的铁腕反腐从“治标”向“治本”过渡。

　　中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长高波认为，在中央纪委副书记李玉赋外调全国总工会任党组书记后，本次纪委全会上可能出现的人事调整和补缺也值得关注。

　　四中全会公报关注党内法规建设

　　2013年1月22日，在十八届中央纪委二次全会上，中共中央总书记习近平提出，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。

　　一年过后，当“依法治国”成为本届四中全会的主题之时，反腐如何纳入法治化轨道再度成为舆论焦点。

　　昨日闭幕的四中全会通过了全面推进依法治国的决定，报告明确，各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。

　　此外，加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制也被提上日程。“形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”

　　这与中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)的思路不谋而合。

　　去年11月颁布的五年纲要，首次明确：“抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。”

　　清理“法外之地”

　　促党纪国法无缝衔接

　　回顾新中国成立以来我国相继采取的反腐形式，福建省纪委原副书记张大共直言，无论是依靠大规模的群众运动惩治腐败，还是通过领导者权力意志推动的反腐，都具有不可持续性，通过健全党纪政纪来营造保障廉政制度环境的“制度反腐”，也有其弊端。“这些党纪政纪大多缺少与其配套的具体规定，在实际操作中缺乏强制性和约束力。”

　　四年前，我国首部反腐白皮书问世时，同样的问题也引起了反腐学者何增科的注意。

　　在接受媒体采访时，何增科曾直言，大量的廉政法规表现为“严禁”或“不准”等禁止性规定，但对于由谁或什么机构来负责执行，缺乏明确的规定，对于违反禁令如何处理也缺乏具体的规定。

　　由此引发的直接后果是，廉政法规因缺乏可操作性而停留在纸面上。

　　多位受访学者表示，一些监督约束权力运行方面的法律法规，应该尽快提上日程。“目前，公务人员即使有收受礼金、红包，大吃大喝等行为，也是违纪不违法的。下一步，我们需要考虑制定法律来解决这些问题，促进党纪和国法的无缝衔接。”中国政法大学副校长、中纪委特约监察员马怀德向北青报记者分析道。

　　反腐机构仍存“龙多不治水”问题

　　2010年发布的反腐白皮书首次明确，我国反腐败和廉政建设的职能机构，主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。

　　“但是在实际运作中，各机构的协同配合还有点不尽如人意，存在‘龙多不治水’的问题。”国家行政学院科研部副主任焦利撰文指出。

　　党建专家黄苇町认为，检察机关是国家查处职务犯罪的专门机关，拥有其他部门所不具备的办案手段。在查办案件的过程中，如果介入过晚，可能造成当事人家属或其他同伙销毁证据、转移财产，从而错失最佳办案时机。

　　今年1月落马的广东移动原董事长徐龙便曾引起不少“反思”。

　　据媒体披露，2010年，徐龙还是浙江移动董事长的时候，浙江省纪委就对其展开审查，审计方面也对其展开过五次离任审查，但因所涉事项都不大，后不了了之。

　　早在去年11月12日，最高检察院召开反腐法治化专家座谈会，就官员犯罪从纪委调查向司法程序移交的衔接问题进行了讨论。

　　这次座谈会透露的信息表明，纪委“双规”的官员，确认可能构成犯罪的，将及时移交检察机关调查。一些腐败案件若只是违反了党内纪律，纪委将依然保留查案职能。

　　中纪委廉政理论研究中心副主任谢光辉7月28日透露，目前中纪委负责查办案件的监察室已经增加到了14个。“与中纪委的案件查办力量相比，检察机关反贪部门还存在人手不足的问题，如何过渡还有待出台具体方案。”北京大学法学院教授姜明安表示。

　　从源头立法

　　规范公务人员权力运行

　　分析认为，用法治思维和法治方式反腐或将成为本次中央纪委全会的焦点议题。

　　“最好的制度要以法律的形式呈现。”在马怀德看来，“‘当务之急’还是制定源头防腐的基础性法律、规范权力运行方面的法律。”

　　马怀德分析，《行政程序法》、《行政组织法》、《重大决策程序条例》、《行政问责法》以及规范官员个人财产申报公开方面的法规，都是对权力运行加以制约和监督的基础性法律，应该纳入立法规划。

　　在诸多源头防腐的基础性法律中，姜明安认为，《行政程序法》的制定应置于优先地位。“我们的反腐没有形成体系，因为缺少了最基本的主干性法律。目前70多个国家和地区均制定了规范公权力行使的周密的行政程序法，这对防腐反腐是非常重要的，是‘治本’之策。”

　　依据姜明安的判断，这部国家层面行政程序法的制定可能还需要三到五年的时间。

　　然而，昨日公布的四中全会报告，或许能让这部立法的进程“提速”。

　　以“依法治国”为主题的公报明确，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　全面布局

　　地方反腐立法已先行“探路”

　　除了源头立法，不少学者提出，在认真研究国外境外反腐败法律、法规的基础上，启动综合性国家反腐败法的制定工作也“很有必要”。

　　去年全国“两会”期间，国家最高权力机关首次公布“反腐立法时间表”。

　　全国人大常委会法制工作委员会副主任郎胜在介绍人大立法工作时指出，未来五年，要进一步完善反腐败方面的立法，真正形成惩治和预防腐败的体系。

　　在时间的安排上，马怀德认为，当前应先以分门别类的“源头立法”为主，“统一的反腐败法过于原则和抽象，不见得能起到很强的实操性和指导作用。”

　　而在姜明安看来，国家层面反腐败法的制定可以和一系列“源头立法”同步推进。“《反腐败法》可以规定反腐败的整体方针、原则、体制、机制和各种具体制度及其运作的规则、程序，从而使反腐败工作真正走上规范化、法治化的轨道。”

　　十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。

　　值得注意的是，伴随着去年8月我国首部预防腐败地方法规在广东省汕头市的实施，一场反腐立法的“探路”已在地方层面悄然铺开。

　　就在几天前，《广东省预防腐败条例(草案)》正式面向社会公开征求意见，“裸官不得担任领导职务”、“领导干部按要求每年如实报告婚姻、房产等个人有关事项”也以法律条文的形式被进一步明确。本版文/本报记者 桂田田