专家：提高纪检监察独立性 遏制“一把手”集权

　　并不是说“一把手”腐败就不能调查、难以调查，而是司法机关、纪检监察需要进行改革，提高其独立性和权威性，不被“一把手”左右。保持独立性的前提条件是权力结构的改革，从权力过分集中到分权，从而和法治相对应。

　　———任建明

　　任建明，北京航空航天大学教授、廉洁教育与研究中心主任，中国监察学会常务理事、中央纪委监察部特邀监察员、国家社会科学研究基金重大项目首席专家。2012年11月底，中纪委部署十八大后反腐工作。三天后，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在京主持召开座谈会，任建明作为专家学者，曾参会对党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议。

　　如何让干部依法行政，使反腐走向法制化？成都商报记者专访了任建明。

　　保持监督机构独立

　　遏制“一把手”集权

　　“依法治国跟反腐败非常密切，对预防腐败、惩治腐败，治标、治本都有积极的影响。”任建明对成都商报记者说，依法治国包括依法反腐，目前腐败问题最为突出的表现就是“一把手”腐败。

　　任建明认为，依法反腐要求能做到，无论任何人———不管是高官、还是高干子弟或是与高官建立联系的特殊商人，不管级别多高，只要有腐败就会被调查。因为不管是从党的纪律还是法律上，都没有规定领导有特权。法律面前人人平等，这个法律是广义的，包括党纪政纪。但是在执法中，却存在严重违背法治原则的事实。

　　年近六旬的张曙光，在原铁道部可谓炙手可热的人物。作为原铁道部运输局的“一把手”，张曙光享受国务院特殊津贴。曾在中国高铁技术引进谈判中担任首席谈判代表，有“高铁第一人”之称。但其受贿时间长达10余年，在更大的“一把手”刘志军的扶持下节节攀升。

　　任建明称，由于“一把手”的特殊性，与其他类型的党政干部比起来，其腐败的程度，包括腐败率和腐败情节都会更加严重。书记“一把手”通常握有干部人事任免权。因此，除了像其他党政干部有房地产腐败、工程腐败等腐败行为之外，“一把手”还有一类特别的腐败行为，即用人腐败。在许多情况下，正是由于干部任免权，使“一把手”掌控的权力具有相当的魔力，可以驱使、支配其他权力，例如行政权、执法权、司法权、监督权。

　　因为“一把手”的特殊性，其腐败的危害也特别的大。不仅是一般的腐败犯罪情节严重，还可能导致一批人犯罪，形成一个个腐败的网络或集团，其腐败对于党和国家执政合法性有巨大损害。

　　“并不是说‘一把手’腐败就不能调查、难以调查，而是司法机关、纪检监察需要进行改革，提高其独立性和权威性，不被‘一把手’左右。”任建明表示，保持独立性的前提条件是权力结构的改革，从权力过分集中到分权，从而和法治相对应。

　　任建明表示，要保证长期一贯性必须要建立制度反腐、依法反腐，这也是此次四中全会依法治国的精神。

　　改变双重领导

　　同体监督向垂直管理迈进

　　2001年，当时身为客车处长的张曙光因涉嫌利用车辆采购权，擅自决定采购乡镇企业产品，受到原铁道部纪检部门审查。但因“查无对证”，审查不了了之。但张曙光因此被以“下去锻炼”、“离招投标远点”为名，调任沈阳铁路局局长助理。对这个决定，时任原铁道部副部长的刘志军还颇有意见。这就是所谓的“同体监督”难题。《中国纪检监察派驻制度研究》指出，上述“双重领导”格局，“由于上级纪委的领导力度往往没有驻在部门党组的领导力度大，在不少部门实际变成了以驻在部门党组领导为主的局面”。

　　实际上，为了破解这一难题，有关部门也做了不少改革的努力。2004年，中央纪委、监察部改革派驻机构的领导体制，将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。一年后，又对20个单派驻机构实行了统一管理，这在当时被视为纪检监察体制改革的突破点。其最大的突破，在于派驻机构从原来的受同级党委、上级纪委“双重领导”，改为由“上一级纪委统一管理，直接领导”。

　　任建明认为“派驻机构依然是‘同体监督’，没有实质性改变。”他表示，虽然派驻机构实现了统一直管，但纪检组长仍是同级党组成员，归同级党组领导。而且，派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排，都由同级党组负责。

　　也有学者建议，纪检体制改革可仿照海关、税务部门的垂直管理方式，地方纪委与同级党委脱钩，上提一格，由上一级纪委监督下一级政府，实施上级纪委的统一管理和直接领导。

　　任建明表示，纪委受上一级管理，是从双重领导迈向垂直领导的重要一步，是宏观顶层设计的基础性条件。

　　党纪和法律并行

　　纪检和司法联合办案

　　相对于同体监督，异体监督更有效。有学者认为，中央巡视制度是相对有力、有效的异体监督。任建明认为，巡视制度还是一个暂时性、过渡性的制度安排。“如果司法机关和纪检监察部门能够改革到位，独立权威，就不需要巡视了。”

　　“治本就是要对多方面的制度进行改革，那么跟原有的制度肯定是相左的，也可以说是‘违法’。”任建明说，所以怎样以比较符合法治原则的程序，保证更合理的制度出台，就是依法治国要发挥的作用。

　　任建明认为，可以把党纪和法律的先后顺序改成并行，在调查中让纪检司法形成联合专案组，既避免重复办案，提高打击腐败的效率，同时并行联合办案后，执行纪律和刑法打击腐败犯罪条款，在某种情况下起到相互制约的作用。比如既保证任何人都应被调查，也保证被调查人的合法权益，更符合法治精神。记者 蓝婧