专家：良法是善治之前提 用良法规范政府职能

　　开栏的话

　　刚刚闭幕的党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了180多项对依法治国具有重要意义的改革举措。这些举措中有哪些亮点？如何推进这些举措落实？本报从今天起推出《专家信箱·我看依法治国新举措》栏目，对读者提出的相关问题进行深入解答，敬请关注。

　　读者提问

　　党的十八届四中全会提出“良法是善治之前提”。良法与法治政府之间是什么关系？良法对于依法行政有何意义？

　　党的十八届四中全会强调“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，对规范和转变政府职能提出了两项要求：一是政府职能法定化，即“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”“推行政府权力清单制度”；二是制定并遵循良法，即“良法是善治之前提”“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。以行政许可法的颁布施行为标志，政府职能法定化经历了10年历程，而以什么样的法律法规规范政府职能的问题，却是第一次提出来解决。这两项要求戳到了部门利益法定化的痛处，触及了政府职能法定化的要害。

　　我国各级政府手中握有的关乎政府与市场、政府与社会关系的审批权必须合法、必须合良法是相辅相成的两个问题。没有合法要求，谈不上合良法的意义；没有合良法，就没有合法的含金量，合法就是空话。显然，这是决定政府职能正当性的两个根本问题，也是通过深化改革实现政府职能法定化的两个基本着力点。长期以来，政府错位、越位的根子，正在于政府职能合法性和合良法性问题没有得到很好解决。

　　我国各级政府行使着三种审批权，每一种审批权都有一类法律法规作为依据：第一种是行政许可审批权，以行政许可法为依据；第二种是非行政许可审批权，以各种部门规章和地方法规为依据；第三种是变相审批权，以红头文件即规范性文件为依据。后两种审批权中相当一部分，是政府对市场和社会自主权的染指，政府通过部门立法，将不应该由政府行使的审批权合法化，导致保护一些不正当的非行政许可审批权和变相审批权的规章、法规、规范性文件。

　　全面准确深入贯彻落实四中全会关于政府职能法定化的要求，必须致力于建立健全良法体系，通过良法规范政府职能，真正实现政府依法履职。而要实现这一目标，关键是要解决好三个问题、做好三篇文章。

　　一是要合理解决政府职能内涵和权力边界问题，做好政府应该干什么的文章。一方面要“推行政府权力清单制度”，通过清理，切实划分政府与市场、政府与社会的管理权限，将确实应由政府履行的职权以清单方式向全社会公布，使政府不能随意用权；另一方面要推行政府负面权力清单制度，把政府不该插手的领域，管理的事项，以及政府过去曾经染指的领域和事项通通晒出来，让全社会进行监督。通过这些措施，制约政府不想错位和越位。

　　二是要正确解决对政府职能立什么法的问题，做好政府履职要依据良法的文章。要采取两项主要措施：第一项是根据国务院关于“最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留‘非行政许可审批’这一审批类别”的决定精神，取消非行政审批和变相审批，废除所有作为非行政审批权和变相审批权法律依据的部门规章、地方性法规和规范性文件，切断政府不正当权力的源头；第二项是适时对行政许可法进行充实、调整、完善，在规范法律定尺中增强政府职能法定化的信度和权威。通过这些措施，制约政府不能错位和越位。

　　三是要解决由谁来对政府职能立法的问题，做好政府履职确有良法可依据的文章。要采取两项措施：第一项是废止部门立法的立法体制，“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。”其中，既要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权，又要充分发挥高校在立法中的作用，通过在高校建立人大立法基地，探索第三方立法的模式；第二项是优化立法体制机制，“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。通过这些措施，制约政府不敢错位和越位。(石亚军 作者系中国政法大学党委书记)