APEC财长会为何热议PPP：可缓解政府财政压力

　　【封面故事】APEC搭台 PPP唱戏

　　PPP，一定是2014年中国最热门的词汇之一。

　　中央力推，地方热捧，资本关注，就连刚刚结束的第21届APEC财长会议，会议核心就是讨论和倡导PPP，关于PPP的讨论占用了财长会议近一半的时间。

　　PPP，全称为Public Private Partnership，目前官方的翻译是“政府与社会资本合作模式”，其本质是一种包括基础设施在内的公共产品或服务的供给方式，通过引入市场竞争和激励约束机制，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

　　PPP并不是一个新兴事物，1994年它就在中国出现——当年开工建设的福建泉州刺桐大桥是国内首例引入民资进行基础设施建设的项目，30年来，在国内已有长期而广泛的实践。

　　但是，对于许多地方政府来说，PPP仍然是一个陌生的名词。项目如何运作，风险如何把控，利润如何分享，诸如此类，还有许多不确定性。

　　PPP，这个被赋予了亚太地区互联互通、APEC成员寻求经济增长新动力等诸多厚望的公共投资模式，能否成为推动可持续增长的新动力？而由财政部主导的、筹建中的“中国PPP中心”，将如何唱好这出大戏？

　　楼继伟：“这个议题大家讨论最为热烈，

　　几乎占了将近一半的时间。”

　　APEC财长会议为何热议PPP？

　　2014年10月22日，作为亚太经合组织(APEC)第22次领导人非正式会议前最后一个亮相的专业部长级会议，北京举行了第21届APEC财长会议。

　　这是一次高规格的闭门会议，由中国财政部部长楼继伟主持，共有21个APEC成员经济体的财长出席会议，其中3位为副总理级领导人，另外包括亚洲开发银行、世界银行、IMF、OECD等国际机构负责人，还有来自工商部门、企业等领域的高级代表参加了此次会议。

　　“PPP这个议题大家讨论最为热烈，几乎占了将近一半的时间。”中国财政部部长楼继伟在会议结束后举行的记者会上如是表示。他透露，本次财长会议的核心就是讨论倡导政府与社会资本合作的PPP模式，这将对解决亚太区域基础设施筹资难、推进亚太区域互联互通迈出实质性步伐。

　　为什么整个亚太区域会如此热捧PPP模式，它到底展现了一个什么样的商业图景呢？

　　PPP：亚太地区经济增长

　　新动力的重要一环

　　PPP(Public Private Partnership)，即“公私合作关系”，是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

　　10月23日，在APEC工商咨询理事会等主办的2014亚太金融论坛上，财政部副部长史耀斌表示：亚洲开发银行曾经有过一个统计，仅亚洲地区目前基础设施投资需求的缺口就达到了8万亿美元之多。这样大的资金缺口，仅靠公共投入是远远不能满足需要的，因此PPP模式可以通过开发资本市场新工具、培育长期的投资者等方式，吸引更多的社会资本投资于基础设施建设。

　　史耀斌表示，虽然目前亚太地区经济的增长势头总体良好，但仍然面临着发达经济体货币政策走向分化、地缘政治趋势紧张、贸易和投资保护主义抬头等等新的挑战。在这样的背景下，亚太各经济体加快推进经济结构的调整，对于亚太地区继续引领世界经济的增长，巩固全球的世界经济复苏，有着非常重要的意义。

　　史耀斌说：“当前APEC区域有着巨大的基础设施需求，基建投资被认为是刺激经济增长的新动力，在这个过程中，政府和社会资本的合作非常重要。PPP模式一方面可以缓解政府的财政压力，提高公共产品的供给效率；另一方面还可以拓宽社会资本的发展空间，成为公共部门或者叫做政府部门的好顾问，好帮手。”

　　2013年在印尼举行的APEC会议就明确了在APEC框架下提出了互联互通计划(Connectivity)，致力于实现APEC成员的相互紧密连接，各国官员描绘了升级硬件、建设制度和促进人与人联结的建设蓝图。

　　APEC秘书处执行长艾伦·博拉德对《中国经济周刊》表示，“当前APEC面临新角色转型，即如何推进各国在经济基础设施上的投资。作为一个拥有21个经济体、涵盖全球40%左右人口的经济合作体，APEC创造了世界47%的贸易总额和57%的GDP总量，但是另一方面，APEC目前面临的增长乏力，也促使其寻找新的增长引擎。”

　　今年4月发布的《APEC经济分析报告》显示，2013年APEC经济体的经济增长率为3.7%，预计今年将达到4.2%，2015年、2016年进一步上升至4.3%和4.5%。报告称，出口一直是APEC经济体的增长引擎，但自2011年底以来，出口增长持续低迷，如果没有经济刺激举措，APEC经济体在2014年至2018年创造的产值，将比之前预期的减少4.3万亿美元。

　　菲律宾财政部副部长Gil Beltran接受《中国经济周刊》采访时表示，当前APEC一些成员面临新角色转型，即推进各国在经济基础设施上的投资。“一些经济体中，尤其是东南亚，还有拉丁美洲，在电信、电力、水利、道路建设等方面的不足阻碍了其经济增长。”Gil Beltran说。

　　财长会议为亚太地区PPP

　　提供具体指导

　　本次财长会议的重大成果是通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》(下称《路线图》)，这标志着在解决亚太区域基础设施筹资难、推进亚太区域互联互通方面，迈出了实质性步伐。

　　《路线图》以APEC各经济体自愿提供的交通、能源、通信及水务等领域的PPP项目案例为基础，指出不是所有的项目都适合PPP，并特别提醒PPP模式选择不当会延长采购时间，必须慎重；因此，各经济体的政府应尽量选择在商业可行性方面有前景的项目，确保所选项目适合PPP模式并合乎经济原则，反映生命周期成本，能够实现物有所值。

　　目前，我国的PPP项目主要在基础设施和公共服务领域，像福建省最近推介的28个PPP项目试点，涵盖了交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等。

　　与普通商业项目不同，PPP项目在运作之前需要系列论证。财政部相关人士向《中国经济周刊》介绍，“筛选程序应确立项目以PPP模式开发的商业模式，包括明确产出要求，评估其在政府战略目标中的整体财务及社会经济成本和收益，确定收入来源及项目从银行获得贷款的可能性，以及评估私营部门参与的优势。”

　　令人期待的“中国PPP中心”

　　财政部相关人士向《中国经济周刊》透露说：“当前，亚太地区正在发展具有一定市场成熟度的基础设施项目，作为其中一项进展，中国财政部正在建立中国PPP中心。这一进程有助于推动亚太地区PPP中心网络建设。”

　　记者了解到，未来的中国PPP中心有六项主要任务和职责，包括：基础研究、培训与咨询、应用与推广、资金支持、信息管理与发布、国际合作。目前中国财政部已经建立了一个跨司局PPP工作领导小组，负责PPP的规则制定与管理，领导小组由财政部七个司局组成，包括金融司、预算司、国库司、经济建设司、国际司和中国清洁发展机制(CDM)基金管理中心等。

　　菲律宾财政部副部长Gil Beltran对《中国经济周刊》表示：“菲律宾已经建立起了PPP项目平台，做净值调查，使得27个PPP项目顺利开展进行，占菲律宾PPP的10%，以后的一些项目将在5年内逐步实施。”

　　Gil Beltran认为，APEC各经济体聚焦PPP，想要搭建一个包容性的金融体系，互相分享经验，使得投资者更自由地流动他们的资金，显示出亚太经济互助，中国已经在这方面进行了积极尝试，在菲律宾也有很多类似的基础设施项目亟须建设，比如机场、公路。这些项目需要的资金量大，融资是一大问题。所以，他期待通过PPP这种模式来解决这一问题，也期待着和中国的合作。　　

　　美国财政部副部长拉斯金则认为，APEC各经济体都处在不同的发展阶段，金融市场发展阶段也不一样。“我们能不能确保将不同的声音、不同的视角都协调起来非常重要，我觉得PPP这样一个路线图是非常有希望的，而且也体现了金融的包容性。”拉斯金表示。

　　如何吸引社会资本参与？

　　当前，APEC区域各经济体普遍面临着巨大的基础设施需求和有限的公共财政资源制约的现状。在这一背景下，PPP这种新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式脱颖而出，它将如何撬动社会资本参与投资呢？

　　此次财长会议上，中国将利用在亚洲开发银行设立的中国减贫和区域合作基金中的500万美元，支持APEC发展中国家在基础设施PPP、区域合作和互联互通领域的能力建设和项目开发。

　　此外，APEC秘书处执行主任艾伦·博拉德在会议期间透露，亚洲基础设施投资银行(下称“亚投行”)虽未纳入正式议题，但是在非正式背景下已经进行了讨论。

　　而此次财长会议结束后两天，即10月24日，包括中国、印度、新加坡等在内的21个亚投行首批意向创始成员国的财长和授权代表，在北京正式签署筹建备忘录，标志着亚投行筹建工作进入新阶段。亚投行是中国倡议设立的一个政府间性质的亚洲区域多边开发机构，重点支持基础设施建设。总部将设在北京，法定资本为1000亿美元。

　　中国社科院亚太与全球战略研究院新兴经济体研究室主任沈铭辉告诉记者：“PPP就是一个平台、一个机制，虽然国家有激励，会前期拿出一部分资金，但还是想吸引工商界、私营部门的资金参与到基础设施建设中来，其实质就是基础建设融资渠道的一种突破。”

　　公开资料显示，过去几年内，中国高铁、高速公路、港口的建设规模高居世界首位，在这一过程中，一般是国家资本启动，而之后很多项目都有社会资本参与。尤其对于大项目建设，中国有关部门也明确表示，不能只靠国家投资“单打独斗”，要拿出市场前景好的项目和竞争性业务吸引社会资本共同参与。

　　印尼代表团团长、印尼财政部财政政策机构主席哈迪延托表示：“我们的公共资金是非常有限的，所以期待私有企业参与到PPP项目中进行融资，这次也希望学习中国的PPP经验，两国合作进行一些项目。”

　　目前，中国正以“加速度”在国家及地方层面推进PPP模式。

　　《中国经济周刊》记者了解到，目前大部分省份都已出台了政府购买服务的有关文件，例如江苏推出首批15个拟运用PPP模式的试点项目，投资总额达875亿元；天津采用PPP模式建设运营的公共设施达20个，总投资超过500亿元；安徽公布第一批42个城市基础设施类PPP项目，总投资709亿元。此外，2014年10月20日，财政部表示，将抓紧推进示范项目建设工作，确定第一批示范项目名单并对外公布。

　　作为老牌的科技企业，以信息、安防、节能环保等三大科技产业为主业的同方股份(600100.SH)多次参与国家基础建设项目，先后参与高铁、热网等项目。同方股份董事长陆致成接受《中国经济周刊》采访时表示，对于企业而言，如何参与PPP项目有两条经验：第一条路是要有好的技术，因为技术是建设过程中必不可少的，还可以吸进金融机构投资共同承担大项目；第二条路是和合作伙伴在合作过程中，可以走股权结构多元化和投资主体多元化的方式，这样才能成为一种多赢可持续的商业模式。

　　陆致成对《中国经济周刊》表示：“可以说，目前政府推行PPP路线图，其实就是国家倡导的产业与金融要深度结合，而且科技创新要借助社会金融资本的力量。”

　　中国PPP 20年路线图

　　1994年

　　福建泉州刺桐大桥成为国内首例引入民资进行基础设施建设的项目。

　　国家计委首批选择了5个BOT项目试点——广西来宾B电厂、成都自来水六厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。

　　1995年

　　国家计委、电力部、交通部联合下发《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目提供了法律依据。

　　上世纪90年代，PPP项目以外资为主，主要集中在交通、电力和水务等行业。

　　2002年

　　建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。

　　2004年

　　建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，该办法及各地出台的特许经营条例成为BOT项目的基本法律依据。

　　十八届三中全会召开后，中央政府释放明确的推广PPP的政策信号。

　　2013年

　　12月25日，财政部部长楼继伟在全国财政工作年会上的内部讲话拉开全国财政系统推广PPP的序幕。

　　2014年

　　4月23日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。

　　5月21日，国家发改委公布首批80个基础设施等领域鼓励社会投资的项目。

　　5月25日，财政部成立PPP工作领导小组，财政部副部长王保安担任领导小组组长。

　　出于对中央政策的响应，也由于原有融资方式的不可持续，各地政府积极行动，先后开展项目试点：8月7日，重庆举行10个PPP项目集中签约仪式；8月27日，江苏发布15个PPP试点项目；9月11日，福建印发推广PPP的指导意见，随后又公布28个PPP试点项目；9月24日，安徽推出包括42个PPP项目的清单……

　　9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的76号文。

　　10月22日，PPP成为中国主持的第21届APEC财长会议的重要议题之一。

　　10月24日，国务院总理李克强主持国务院常务会议，要求大力创新融资方式，积极推广PPP模式，使社会投资和政府投资相辅相成。

　　10月28日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》颁布，鼓励地方存量债务转型PPP项目。( 《中国经济周刊》 记者 侯隽| APEC财长会议现场报道)