司法改革重启法官职业化探索 实行法官精英化

改革前后情况对比

　　12日，最高人民法院院长周强向全国人民代表大会作报告时指出，随着人民法院办案数量持续快速增加，法院案多人少矛盾、人才流失问题突出。“健全法官逐级遴选、公选制度，加强法官职业保障。”

　　早在今年1月20日举行的中央政法工作会议上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱也曾强调，完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障等改革任务居于“基础性地位”。

　　作为我国首批司法改革的试点地区，广东省深圳市的法官职业化改革之路已在半年之前启动，并在试图破解法官职业“去行政化”的难题上不断尝新。

　　“对于我们而言，这是一场自上而下的改革和一场自下而上的改革的相遇。”曾参与起草《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》的张明军向北京青年报记者表示，而他所在的深圳市盐田区人民法院也见证了这场改革的全过程。

　　难题

　　优秀法官工作十年仍是科员 待遇普遍低于其他公务员

　　2012年初，刚刚任职盐田区法院院长的卢成燕便遭遇了一道难题。

　　“法院里一位正科级领导干部竞争上岗报考了区里一个科级职位，想离开法院。同样都是科级职位，为什么会出现这样的选择？”

　　被这个情况困扰的不仅仅只有盐田法院一家。深圳市中级人民法院公布的统计数据显示，2003年到2013年期间，市区两级法院共计234人辞职、调离，“人才出走”成为法院系统普遍关注的话题。

　　卢成燕曾试着给出自己的答案——法官待遇与行政级别挂钩，囿于职数限制，法官普遍存在晋升难、晋升慢的问题。

　　“比如我们法院共有95个正式编制，处级干部职数12个(其中6个为院领导)，处级干部和其他干部的比例大约是1比8。干警提拔副科级的工作年限一般在8年以上，有的很优秀的法官进院工作十年仍是科员，法官的待遇实际上普遍低于其他公务员。”

　　对于一线法官而言，这种感受更为直接。

　　“只有行政级别提高了，相应的待遇才会提升。”现任盐田法院民一庭庭长的孙小玲，进入法院工作已有15个年头，经历过两次竞聘上岗的她抓住了为数不多的机会。“只有一个职位空出来，才有竞争的机会。没有人员流动的时候，想‘上去’也没有空间。”

　　除了晋升空间有限，卢成燕还发现，全院30多个科级职位里，有近20人的职务和岗位不符。“比如一位办公室副主任，其本人实际上可能是从事审判工作的法官，在缺少编制和职数的情况下，为了给法官解决待遇问题，院党组不得不采取这种‘错位任命’的方式。”

　　这也让卢成燕找到了最“现实”的出发点：“问题倒逼改革，到了不改不行的时候了。”

　　尝试

　　率先推行“主审法官负责制” 改革功效仍无法充分发挥

　　“所有改革之中，涉及‘人’的改革是最困难的。”盐田法院研究室主任张明军在接受北青报记者采访时表示。

　　张明军的判断不是没有根据。早在2002年，最高人民法院就曾发文要求加强法官队伍职业化建设。次年，在两级法院受理和审结案件直线上升的情况之下，深圳市中级人民法院率先提出推动法官职业化改革，提出法官单序列管理和人员分类的改革目标。

　　然而，深圳中院当时研究制定的几个方案，基于多种因素，一直没有成功推出。

　　接下来的几年间，法官职业化改革围绕着严格准入门槛、提高专业素养等层面展开。但为法官建立的单独序列管理体系，尚未提上日程。

　　在这样的大背景下，基层法院的一些先行探索也遇到了“阻力”。

　　2006年，盐田区法院曾在全国率先推行“主审法官负责制”，将审判权集中到部分法官手上。按照“1个主审法官+2个普通法官+3个法官助理”的办案模式，在全院范围之内，一共挑选了9个主审法官，享有独立的审判权、主持庭审权、签发文书权、组织管理权、考核建议权等五大权力。

　　“可以说，这9个人都是全院最好的。”张明军介绍，“但在缺乏职业保障的背景之下，改革的功效无法充分发挥。”

　　“换句简单的话说，干得再多再好，这些主审法官只能走到正科级的位子，如果再要提拔，除了院领导职位，就只能退居二线当副调研员，不再办案子。”张明军直言，“这样一来，和我们改革的初衷就违背了。在缺乏单独职务序列的背景下，我们不能给主审法官持续的激励，他们也难以心无旁骛地做好审判工作。”

　　契机

　　重启法官职业化探索 突破薪资和行政级别挂钩模式

　　“一项改革的落实，需要人力的投入，也需要时机。”盐田法院副院长王欣美眼中的第一次“时机”出现在2010年。

　　2010年，深圳推行了公务员分类管理改革，将公务员划分为综合管理、行政执法、专业技术三类，建立了适应不同类别公务员的管理体系。

　　参照该方案，每个公务员的行政职级对应着若干个薪级，每年可根据其表现在其职级对应的薪级范围内晋升一个薪级，在3至5年的时间左右又可晋升一个职级。

　　此外，中组部、最高人民法院2011年下发的《法官职务序列设置暂行规定》也划出了法官等级序列的框架。

　　2012年2月，卢成燕和盐田法院党组讨论决定后，主动向深圳中院请缨，希望重启对法官职业化的探索。

　　王欣美指出，“深圳市公务员改革的理念和做法，为法院探索人员的分类管理和法官职业化改革提供了重要的思路和经验”，而如何实现法官等级和深圳公务员薪级制度的对接，则成为盐田法院改革方案起草组最为关心的话题。

　　在起草人之一、盐田区法院审管办主任杨开拓看来，改革的最重要举措应是打破大一统的管理模式，为法官建立单独的职务序列。更现实的考虑在于，让“以等级定待遇”的设想真正落地，突破薪资和行政级别挂钩的模式。

　　经过50多次讨论和修改，盐田法院于2013年3月拿出了改革总体方案和6个配套文件，并在次月上报深圳市委。同年7月，深圳市委宣布成立法官职业化改革领导小组，对法官的薪酬待遇、交流、考核等问题进行研究，起草全市层面的改革方案。

　　方案

　　以薪级确立工资标准 法官薪酬提升10%

　　2013年7月，来自深圳市组织、人事、财政等部门的工作人员坐到了一起，人们所达成的共识是，法官的整体收入水平应该提高，但到底提高多少还是个未知数。

　　杨开拓回忆道，方案起草者们为此进行了多次讨论，并建立数据模型进行测算。模型模拟一名普通公务员和一名法官的收入情况，从大学毕业之后开始测算直到退休，对比两者在职级待遇方面的差异。

　　最后，多方达成的结果是：法官的工资薪级，应在行政执法类公务员薪级的基础上提升10%以上。以盐田区为例，为提高法官薪酬待遇水平，区委每年的财政投入最多在200万元。

　　在“盐田方案”的基础之上，全市层面“以薪级确立工资标准”的改革轮廓逐渐清晰：

　　其中，深圳市中院设置一级高级法官至四级法官，区法院设置二级高级法官至五级法官，并分别确定不同的职级比例。依据法官等级共设立68个薪级，法官实行与薪级挂钩的住房保障、医疗保健等福利制度及退休待遇政策。

　　“拿盐田法院来说，一个法官正常晋升，到退休时大约可以达到三级高级法官的水平。按照薪酬数额换算，该级别法官能达到深圳市正处级甚至是副局级官员的待遇标准。”杨开拓向北青报记者说道，“而这要是放在以前，靠行政级别定待遇，是很难实现的。”

　　2014年1月，深圳市委常委会审议通过了《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》。方案进一步明确，法官不得在政治部、办公室、监察室、法警队等非审判业务部门任职。

　　4个月后，每位深圳法官都拿到了一张“法官薪级套转表”，他们需要在两个月的时间之内进行抉择：今后是回归办案一线，还是从事行政工作。

　　最终，盐田区法院50名拥有法官资格的法官中，48人选择了继续留在法官队伍。在整个深圳法院系统，这个数据为“1072”，占据了全市法官队伍的九成以上。

　　效果

　　实行法官精英化 让优秀法官肩负更大责任

　　2014年7月1日，深圳市1072名法官全部完成薪级套转。参照方案拟定的法官工资薪级标准，平均下来，每名法官的工资大约获得了1500元左右的增长。

　　黄晶晶，盐田法院最年轻的主审法官，2006年从西南政法大学毕业后进入法院工作。作为法官队伍中的一员，她欣喜地感受到职业化改革带来的改变，但同时，有着更多期待。

　　“改革后，我们实行按级提拔的模式，不管是主审法官，还是不审案子的法官，之间的待遇差别不是很大，工资的增长幅度呈现‘平均化’的趋势。相对于以前行政管理体制下‘尖子’挤独木桥的模式，当前的改革应该给予在审判岗位上‘挑大梁’的人更多激励。”

　　去年3月，盐田法院在全院选任15名主审法官，负责审判工作。统计数据显示，15名主审法官全部大学法律本科以上学历，平均年龄39岁，平均在一线从事审判工作近10年。

　　院长卢成燕表示，改革就是要让真正有能力的人脱颖而出，实行法官精英化，“让优秀的法官肩负更大的责任”。

　　在这样的发展思路之下，“如何激励主审法官”也成为改革推进者着重思考的问题。

　　改革方案明确，区法院二级以下法官实行任职条件管理，不设职数限制。对不设职数限制的下一等级法官，要求每个等级每年按照80%的比例在符合条件的法官中择优选拔一次，法官连续两年考核优秀的晋升上一个等级的年限可减少一年。

　　杨开拓向北青报记者介绍，“毫无疑问，主审法官在晋升时限等方面享有更多优势。由于他们承担着更多的办案责任和压力，在改革推进的过程里，我们也在思考如何进一步突出主审法官的地位。”

　　反思

　　自上而下与自下而上 改革并非一蹴而就

　　人员分类管理和法官职业化改革，解决了盐田法院在编人员的分类管理问题。但另一个不可忽视的现状是：近两年，院内20余名聘用法官助理、书记员提出辞职。

　　“有位法官不到一年的时间之内，换了三名助理，严重影响了审判工作的正常开展。”副院长王欣美直言，法官助理是直接辅助法官办案的人员，承担着审查诉讼材料、接待诉讼参与人、协助法官进行调解、校对和送达法律文书等重要工作职责。

　　由于岗位特点，法院一般要求法官助理必须具有全日制大学本科及以上学历且法律专业毕业，很多法官助理还通过了国家司法考试；从事文秘、宣传的司法行政人员一般要求大学学历；而提供工勤服务的驾驶员、文印员、档案装订员甚至只需要大专或高中学历即可。

　　卢成燕表示，此前，聘用人员的工资福利待遇主要根据统一的标准执行，工资待遇差别不大，没有体现法院内部不同岗位的差异性特点。“对专业技术要求比较高的法官助理、书记员等工作人员，总体待遇偏低，难以吸引和留住优秀人才。”

　　从去年10月开始，盐田法院开始推行聘用人员分类管理制度改革。重要措施包括，对聘用制法官助理岗位实行分级管理，建立法官助理正常的工资增长机制等。而这，也被视为盐田法院在法官职业化改革进程中的“尝新”之举。

　　在今年1月20日举行的中央政法工作会议上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱强调，完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障等改革任务居于“基础性地位”。“对于我们而言，这是一场自上而下的改革和一场自下而上的改革的相遇。”张明军说道。

　　业界人士分析指出，重启职业化改革后的深圳如何保持“先发”优势值得关注，而盐田区法院的样本作用能够得到多大程度的发挥，还要各地结合改革实际进行考察。文/记者 桂田田