国家监察法草案是怎样出炉的？

　　十八届六中全会闭幕后组成立法工作专班 草案在网上公开征求公众意见

　　国家监察法草案是怎样出炉的？

　　2018年2月25日，广西崇左市大新县监察委员会挂牌成立。至此，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团各级监察委员会全部组建完成。在外界看来，这是“值得铭记的时刻”，是国家重大政治体制改革迈过的关键节点。国家监察体制改革部署始于2016年11月，起初在北京、山西、浙江三地先行先试，继而在全国铺开。而今这项工作如期完成。与此同时，今天监察法草案提请全国人代会审议。全国人大常委会法工委相关负责人对北京青年报记者介绍了监察法草案出炉过程等情况。

　　出炉

　　全文公开后收到意见13000余条

　　国家监察法草案第一次全文进入公众视野是在2017年11月，该草案面向社会公开征求意见。当年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案进行初审。

　　事实上，中纪委早在研究深化国家监察体制改革的同时，已考虑将行政监察法修改为国家监察法，“2016年10月党的十八届六中全会闭幕后，中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会组成了国家监察立法的工作专班。”全国人大常委会法工委国家法室处长陈国刚说，2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省(市)设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

　　一年后，官方公布的“试点综述”提到，王岐山曾16次研究改革方案、10次研究部署试点工作，赴3省(市)调研指导。全国人大常委会迅速通过试点工作的决定，为试点工作提供法治保障。

　　国家监察法草案初次审议后，曾多次公开征求意见。2017年6月下旬，十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案进行初次审议。此后，全国人大法工委将草案分送23个中央国家机关和31个省(自治区、直辖市)人大常委会征求意见，并召开专家座谈会，听取宪法、行政法和刑事诉讼法专家学者的意见。同年11月，监察法草案在中国人大网全文公开，征求社会公众的意见，“这个意见的反响也是比较激烈的，共有3000多人提出了13000多条意见。”陈国刚说。

　　十九大后，监察法草案根据十九大精神和常委会组成人员审议意见和各方意见做了修改完善。2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议对监察法草案进行了二次审议。常委会组成人员认为二审稿充分吸收了各方意见，已经较为成熟。这次会议决定，将监察法草案提请今年3月召开的十三届全国人大一次会议进行审议。

　　2018年1月18日至19日，十九届二中全会审议通过中共中央关于修改宪法部分内容的建议。同月29日至30日，十二届全国人大常委会第三十二次会议决定，将宪法修正案草案提请十三届全国人大一次会议审议，监察法草案则根据宪法修改的精神做了进一步修改。

　　陈国刚说，2018年1月31日，全国人大常委会办公厅将监察法草案发送给十三届全国人大代表，“根据立法法规定，上大会的法律草案要在大会召开前一个月送给代表。要严格按照立法法规定办事。”

　　意义

　　监察法是对国家权力做出重新配置

　　北青报记者注意到，监察法草案一审、二审内容有较大调整。

　　全国人大常委会法工委国家法室副主任童卫东说，制定监察法的过程，社会各方都非常关注。全国人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，一审后征求了中央有关国家机关和地方意见，听取了有关专家意见，并通过中国人大网公开征求社会公众意见。“二审稿主要针对常委会委员提出的审议意见和社会各方意见进行了修改。总的来说是积极回应社会关切，重点对监察程序和监察机关的监督进行修改完善。”

　　谈及调整的具体内容，童卫东指出，一是针对监察机关在行使调查权的过程中如何保障被调查人权利的问题，二审稿增加了不少规定；二是针对如何做好对监察委员会自身监督的问题，二审稿也作出了加强、完善。

　　那么，国家监察法为什么要提请全国人代会审议？

　　立法法规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他基本法律。依据这条规定，全国人民代表大会2015年修改了立法法，2016年制定了慈善法，2017年通过了民法总则。今年，宪法修正案和国家监察法也将走上全国人代会。

　　童卫东表示，监察法会对国家机构作出重要调整和完善。即，在原来人大下“一府两院(人民政府、人民法院、人民检察院)”的基础上增加“一委(监察委员会)”，并对监察委员会的组织、职责、权限、程序以及对监察委员会的监督等作出规定。“可以说，监察法是一部对国家监察工作起统领性、基础性作用的法律，应当予以重视。”

　　然而国家监察法只是十二届全国人大制定的法律中的一部。据介绍，截至2017年12月底，十二届全国人大常委会新制定的法律共有25部，修改的法律件次达到127件次，通过有关法律问题和重大问题的决定44件，作出的法律解释9件。

　　十二届全国人大通过立法决定和授权决定，为改革提供保障，确保重大改革于法有据的一个突出表现就是先做了国家监察体制改革试点工作的决定。

　　需要注意的是，全国人大常委会并非盲目推进速度，而是在确保立法质量的前提下推进的。全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰表示，“即便是下快手棋、先手棋，我们也会充分听取意见，反复调研论证，程序一个都不能少。只有从领导开始，到每一个工作人员加班加点工作，才能保证立法工作完成，保证立法质量。”

　　释疑

　　为什么在反腐败方面立法？

　　近年来，我国在反腐败方面取得重大成就，为什么还要进行立法？

　　对此，童卫东解释说，制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。党中央对国家监察立法工作高度重视，习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求。中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题，确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图，党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘双规’措施”。

　　监察法是反腐败立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。制定监察法，贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，对于创新和完善国家监察制度，实现立法与改革相衔接，以法治思维和法治方式开展反腐败工作，意义重大，影响深远。

　　改革推向全国符合法理吗？

　　监察体制改革一开始是授权三个省市，去年11月向全国各省市授权，这种做法是否符合法理？

　　对此，童卫东指出，去年11月，十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。这是根据党的十九大的部署作出的决定。主要目的是，去年年底和今年年初地方人大换届选举，而监察委员会主任要由人代会选举产生。所以正是这样一个授权决定，使得地方人大换届时一并选举产生了地方各级监察委员会，监察体制改革工作和地方人大换届选举得以衔接。这也是从实际出发，实事求是根据工作需要作出的安排。

　　被留置人人身权如何保障？

　　童卫东说，在监察法草案征求意见过程中，不少学者和社会公众关心被调查人在留置期间的权利保护问题。为此草案作出了一些规定，一是明确留置期限，草案规定留置期间不得超过三个月，在特殊情况下可延长一次，延长时间不得超过三个月，省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。

　　二是采取留置措施后应当在24小时内通知被留置人所在单位和家属，除有碍调查的情形外。

　　三是保障被留置人的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人应当合理安排问询时间和时长。

　　四是监察机关及其工作人员违反规定发生办案安全事故，即人身安全事故，或是发生安全事故后隐瞒不报，报告失实、处置不当的，对负有责任的领导人员和直接责任人员要依法给予处理。

　　通过上述规定，从制度上有效保障被留置人的合法权益。

　　对留置场所是如何规范的？

　　监察法制定过程中，对“留置”制度和“留置”场所的问题各方都较为关注。

　　北京、山西、浙江三个试点地方的留置场所，有的是用纪检监察原有的办案场所，有的是在拘留场所内单独辟一个区域做留置场所。

　　全国人大法律委员会副主任委员李适时曾在去年12月召开的十二届全国人大常委会第三十一次会议上介绍，有的常委会委员、地方和专家，建议对留置场所相关规范进一步予以明确。

　　根据草案一审稿，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪，并具有相关情形，监察机关经审批可将其“留置在特定场所”。但却未明确“特定场所”具体指哪些场所，对此，草案二审稿增加规定，“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行”。

　　监察检察公安要怎样配合？

　　谈及调查办案期间监察、检察、公安机关各自要承担哪些责任、相互之间怎么配合，童卫东说，“这是监察法立法中一个非常重要的问题，根据草案规定，这些机构各有分工，但总的原则是相互配合、相互制约。”

　　他解释说，在具体规定上，监察机关负债调查职务违法和职务犯罪，对监察对象涉及职务犯罪，经调查认为犯罪事实清楚、证据确实充分的，将移送检察机关依法审查，提起公诉。检察机关对监察机关移送的案件，认为犯罪事实已经查清、证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，应依法作出起诉决定。经审查认为需要补充核实的，应退回监察机关补充调查，必要时可自行补充侦查。

　　“人民检察院对有刑事诉讼法规定的不予起诉情形的，经上一级人民检察院批准，可依法作出不起诉决定，监察机关认为不起诉决定错误的，可向上一级人民检察院提请复议。这是监察机关和检察机关之间的关系。”童卫东说，涉及反腐败问题，主要由监察机关调查，调查过程中有一些措施需要公安机关配合的，比如通缉、限制出境、技术调查措施等，由监察机关作出决定，公安机关负责执行。

　　本版文/本报记者 孟亚旭