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专家:中国海监船装备与日本海保船相比还有差距 查看下一页

2012年11月30日 10:07 来源:中国新闻周刊 参与互动(0)
10月10日,中国海监编队在东海海域开展维权巡航工作。航行到钓鱼岛海域时,中国海监83船执法人员在甲板上列队。图 新华
10月10日,中国海监编队在东海海域开展维权巡航工作。航行到钓鱼岛海域时,中国海监83船执法人员在甲板上列队。图 新华

  (声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

  谁来管理中国的海洋?

  关于中国的海洋管理体制,传统的机构设置已日渐难以适应新形势下的海洋战略。尽管阻碍重重,但机构改革势在必行

  本刊记者/韩永 (实习生马爱利对本文有贡献)

  2012年5月中旬,中日两国在杭州举行海上安全保障首轮对话磋商。日方一位与会的防务专家事后说,日方在这次会议上的最大收获,是见到了中方所有的海上执法部门。

  4个月后,中日在钓鱼岛问题上起纷争,上述部门中的海监、渔政部门出现在了钓鱼岛附近海域。一位知情人士告诉《中国新闻周刊》,还有一个部门事实上也有这个意向,但囿于船太小,未能成行。

  除了这三家部门,中国的海上执法力量,还有海事和海关缉私部门,此即“五龙闹海”。也有人把海军、环保、地矿、石油公司等纳入进来,合称“九龙”。但业内还是更加认可前一种说法。

  在业内人士看来,这些部门分工并不够明晰。而因为管理权限有模糊和重叠之处,责任也无法明确。

  “五龙闹海”

  考察中国海洋管理责任部门,会发现它们在海上的权责范围,更多是与其在陆地上的“地盘”息息相关。

  海牙常设仲裁法院仲裁员、中国社会科学院荣誉学部委员刘楠来告诉《中国新闻周刊》,中国海上权力的划分,不是依据海洋的属性,而是把陆地上的管 理职能自然延伸到海洋:渔业局负责陆地上的渔业,海洋的渔业也归其管理;交通部、公安部、旅游局负责陆上的交通、治安、旅游,海上的交通、治安和旅游也交 给它们管。

  这种简单复制陆地的做法,随着新形势的发展,逐渐暴露出局限性。刘楠来说,与陆地相互之间弱相关的特性不同,流动中的海洋更具有一体性特征,因而天然要求内部协调的管理方式,而不像陆地简单分而治之。

  在建国初期,管理长久以来少人问津的海洋,并不是一个多大的权力——1950年,中国水产品总产量仅为100.82万吨,不到2011年产量的2%。

  事实上,与其在过去几千年面临的遭遇一样,在建国后相当长的时期内,海洋并没有受到多大的关注——在国际上两个阵营激烈对抗的冷战时代,对海洋的关注很大程度上来自大洋彼岸的威胁。

  国家海洋局在此间的命运,可以作为海洋在中国地位的一个注脚:这个海洋的主管部门,一直到建国15年后的1964年才成立。此后16年,它被海 军代管,负责为海军提供技术支持,是国家“近岸防御”战略的组成部分;1980年,它被划归国家科委代管,主要专注于海洋科研;1998年划归国土资源部 管理后,其对“海洋国土”综合管理的意味渐浓。像它的主管机关一样,海洋之于中国的意义,也在多个角色之间不断转换。

  “五龙”真正“闹海”,还是改革开放以后,尤其是近一二十年的事情。其背后的决定因素,是随着中国的大门开启,海洋开始变得热闹了。

  首先是国际贸易的增长,给中国海域带来川流不息的船队。1978年,中国的进出口总额为206亿美元,到了2011年,这一数字达到了 36421亿美元,是前者的177倍。而海洋运输承担了其中80%以上的货运量。1998年,原国家港务监督局和船舶检验局合并,组建交通部海事局,主要 负责商船及航道管理。

  外贸繁荣带来了船队,也带来了走私。1999年,海关总署走私犯罪侦查局成立。

  寂寥的海洋变身热闹的场所,海上治安也成了问题。1982年,海军抽调一部分人,组建海上公安巡逻队,1988年更名为海警,归公安边防领导。

  海洋的传统力量、海洋渔业的主管部门——农业部渔业局于1988年成立。此时,海洋上的条状管理体制完成升级——此前,由于业务稀少,有的涉海 部门没有成立专门的海洋管理机构,只是在管理陆上的同时“顺带”管着海洋。相应的法律也是海陆两栖功能。比如《矿产资源法》,就是既管陆地的矿产,也管海 上的矿产。

  1998年,国家海洋局的海上执法机构——中国海监总队成立。此时,至少从名义上看,中国有了海上综合执法部门。

  但这个综合部门成立之后,上述4家部门的职权范围——渔政、航道、治安、缉私,它都无权过问。而奉行海上执法一体的国家,比如美国、日本,这些都属于综合执法部门的权属范围。

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【编辑:张志刚】

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