专家:中国海监船装备与日本海保船相比还有差距(3)
立法掣肘
除了执法问题,体制设置对立法的影响也很明显。
刘楠来说,上世纪80年代末制定《领海与毗邻区法》时,本来想写进主管机关,这样更利于法律的执行。但在到底写谁是主管机关这个问题上,却犯了难。“几龙治水,到底要写哪条‘龙’呢?”在协商未果的情况下,最终只好留下空白。刘楠来说,现在看来,这是该法的一个缺陷。
在《海域使用管理法》中,把海域使用的管理权给了国家海洋局。但农业部渔业局对此有异议。因为按照以前的传统,渔民开展养殖海域的管理权属于该局。交通部海事局也有不同看法,之前它也拥有一部分海域的管理权。
中国海洋大学海洋法学研究所所长薛桂芳告诉《中国新闻周刊》,由于诉求及考虑不一样,每个涉海部门制定的法律,都缺乏足够的全局意识,而是强化自己的功能。有时候,她会被邀请“审阅”这样的文件,却发现并非真正的审阅,而是走走过场。
在中国海洋法律体系中,目前还缺少一个海洋基本法。基本法的作用,不仅在于把海洋开发和维权的一些大的原则确定下来,还可以据此理顺目前难以自 洽的法律体系。在这个问题上,业内已经呼吁了很多年,每年的全国“两会”都有相应的提案。但截至目前,该法的制定仍无明显进展。几位受访业内人士说,其中 一个重要因素,是有关部门担心该法会对涉海的权力进行调整,而自己的权力有可能旁落,因而反对这部法律的出台。刘楠来说,在前段时间由国务院法制办召集的 会议上,有的涉海部门仍然表态反对这部法律的出台。
立法与体制之间,现在已经形成一种比较纠结的关系:在现有的体制下,法律的出台比较艰难;而法律的缺位,又在一定程度上放任了目前这种状况。一位受访专家说,解决这个问题上,需要高层的决心和态度。
“海洋委员会”?
要解决上述问题,参照国外的经验,业内提供了三条路径:一、加强综合管理部门的权力,比如成立海洋部,把涉海管理权集中在一个部门;二、在各个涉海部门之上,成立一个由高层挂帅的协调委员会;三、不动主管机关,只统一涉海的执法部门。
刘楠来说,加强海洋综合执法部门的权力是大势所趋,但是否要把所有涉海的功能都交给这个部门仍然存疑:一个是这种调整大动干戈,动人员又动机 构,涉及面太大,面临的阻力非同一般;另外,人员的安置也是个棘手的问题;再者,这些业务相关性有强有弱的机构放在一起,是否一定能产生更好的效益,也有 存疑。
许森安说,美国过去也经历过类似的体制问题。最初的解决方案就是成立海洋部,把相关的涉海业务全放进来。但这个方案被国会否决了,理由是不能成立一个哪儿都抓一把的“章鱼式的机构”。许森安曾经算过,在上世纪80年代,中国的涉海主管部门一度达到了20多个。
适当加强海洋综合管理部门的权力、同时在各个涉海部门之上成立一个协调机构,比如海洋委员会,在业内似已形成共识。长期致力于此事、并计划给高 层上书的国家海洋局原政治部主任张海峰告诉《中国新闻周刊》,这一机构能否成功的重点,一是级别是否足够高,二是力度是否足够大。
1986年,国务院曾经成立过类似的机构,名称为“国务院海洋资源研究开发保护领导小组”。组长由国务委员兼国家科委主任宋健担任,各涉海部门的一把手或者主要领导,担任该小组的副组长或成员。刘楠来是该领导小组下面专家组的成员。
在该小组成立的《通知》中,表明其成立的目的是“组织协调各方面的力量促进海洋事业的发展”。该小组挂在国家科委名下,事务部门设在国家海洋局中。
据刘楠来回忆,这一组织存在的时间很短,两三年之后就悄无声息了。他所在的专家组有十来个人,印象中只讨论了一部《海岸带法》,就不见下文。
许森安说,这一机构的象征意义大于实际意义。无论是其领导的配置,还是工作的力度,都注定不能发挥太大的作用,最后在机构调整中被撤销了。
受访专家表示,以后若成立类似的协调机构,需要从这一段历史中吸取教训:一是级别一定要够高,“最好由常务副总理或者总理挂帅。因为就算是一位 副总理,协调这么多部门也有难度,特别是还要协调军队。”第二,力度一定要够,因为其协调的都是利益,有的还是重大的利益。而要做到这两者,都需要高层的 足够重视。
虽然把海洋的主管机关合为一家难度太大,但如果撇开主管部门,只把涉海的执法部门合为一家,操作的难度或许要下降很多。从性价比上说,这一方案也备受业内推崇:一方面,“五龙闹海”的困境人所尽知,另一方面,整合所要支付的成本,也比第一种方案要小很多。
合并后的执法部门放在哪个系统?有人主张放在国家海洋局,也有人主张放在公安部。刘楠来认为,为了规避争权的嫌疑,也为了更好地保持中立,这个部门不能放在任何一个涉海部门下面,而应该放在新成立的协调机构下面。
这样,执法部门与主管部门之间就形成了一种新型的关系:执法部门把海上的案件“一锅端”,回来再分给各个主管部门。这种机构设置,类似于美国的海岸警备队和日本的海上保安厅。
1984年,国务院、中央军委曾做过这方面的尝试,想把涉海的执法机关统一在国家海洋局名下,但最终未果。许森安参与了这一过程。
这是个艰难的过程,因为相关部门得放权。交通部说,该部在海上的职能部门只有港监局,如果把它和海洋局合并,交通部在海上就没有存在了。但港监局的态度倾向于合并,交通部最后勉强同意了。
许森安负责与公安部协调。后者提出了一个条件:公安部的4个海巡大队可以交给海洋局,但如果海上发生治安案件,海洋局要负责把嫌疑人带回来,交给边防派出所。这个事对海洋局不是太大问题,所以公安部这一关通过了。
渔政经过做工作,表态支持合并。海关缉私这一块,因为业务特殊,大家商量的结果是还是让它独立为好。如此,中国第一次涉海执法部门之间的合并,距离成功无限接近。
但最后,主持此次合并的部门出现了动摇,最后功亏一篑。许森安对此颇为遗憾。
中国社科院边疆史地中心副主任李国强告诉《中国新闻周刊》,凡是涉及到机构和人员调整,都非易事。他建议,从操作的可行性考虑,执法部门之间不一定非要合并,也可以借鉴主管部门的做法,在所有执法部门之上成立一个协调部门。
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