周珂详细介绍了这五方面要素:一是加强行政管理。这不仅体现在加强行政管理和行政执法,还体现在更重视政府行为及政策和法律制订过程中的环境守法。二是引入市场机制的作用,例如排污权交易等。三是注重企业的环境社会责任以及企业在环境保护方面的自律功能。例如欧洲电子废弃物指令,即是在以往企业和行业的自律性规范的基础上生长为法律的。这类法律企业会认真重视、自觉遵守,成效相当好。四是公众的参与。近年来,公众参与环境保护不断扩展和深入,究其原因,除了各相关公益组织起作用外,将公民环境权写入法律当中、开展社会生态运动及公众环境意识的提高等的作用都不容忽视。尤其是各国对加强公民环境教育的重视,有些国家专门制定环境教育法,或者在环境法中写入加强公众环境教育、提高公众环境意识的内容。五是环境司法的加强,特别是对环境公益诉讼的高度重视。
“而以上这些因素,在我国现行环境法中表现得都不突出。”周珂最后总结道。
修法应当着重解决五个问题
“我国现行的环境法不仅与我国环境保护的需要极不适应,而且与国际环境法的发展趋势严重不对称,远落后于发达国家环境法制的发展。所以,环境法修改要力求在环境保护上跟国际接轨,有针对性地解决目前环境法制建设中存在的诸多问题,对于需要法律作出规定的一定要作出规定。”周珂阐述了他对于修改环境法的基本设想。
据介绍,现行环境法主要强调的是环境保护行政主导这一单一机制,对政府行为的约束非常不到位,对于诸如政府环境问责、政府环境业绩考核等问题,法律基本上没有反映。“此外,像市场机制、企业环境社会责任、公众参与和公众环境意识这些要素,特别是环境司法,我国的环境法也基本没有反映。”周珂补充道。因此,他认为,环境法修改首先需要着重解决的就是这些在环境法制中有目共睹的短板问题。
“第二个需要解决的重要问题也是目前环境法制中存在的大问题,即法律实施效果差,执法力度差。”周珂指出,如何在修法时明确法律责任、加大处罚力度,保证法律实施的效力,提高法律实施的效率,都是需要认真考虑的问题。
“此外,环境保护与经济建设的关系也是修法时需要斟酌的。”周珂介绍说,现行环境法在立法目的中对于二者的关系作了规定,即“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。“很明显,这一立法目的强调的是经济优先性。但是,近年来,党和国家领导人在多次讲话中都提到经济建设要与环境保护相协调,强调了环境优先性。这个观念既符合环境保护的要求,又与国际相接轨,修法时一定要把它体现出来。”周珂同时建议,在修法时可以用“可持续发展”这一概念来替代社会主义现代化建设这种提法。
周珂还指出,环境法应与其他专项的环境保护立法有所区别,因此,修法需明确规定环境保护的目标原则,尤其是其中的一些重要原则。“比如风险预防。作为环境法的一个最主要的原则,风险预防在现行法律中并没有体现出来。我建议一定要对其进行规定,强调未雨绸缪的观念。”周珂说。
“最后应在环境法修改时有所体现的,就是环境法的法律效力问题。”周珂说。据他介绍,许多发达国家都把环境法视为基本法并赋予其两重含义:一是这一法律针对的对象不再仅是公民、企业,也包括政策的制定者、实施者；二是它事实上的效力应当更高,更为人们所重视。因此,他建议,修法时环境法作为基本法的理念应当逐步树立。
环境法的修改事关国家形象
“环境法修改要有一种历史责任感。”采访接近尾声时,周珂语重心长地说。
周珂认为,修改环境法应当达到两个目的。第一个目的就是要促进“拐点”的到来。“如果达不到这个目的,修法可以说是失败的,而且我们还要承担一个非常沉重的责任——为什么别的国家到了‘拐点’后,可以通过修改完善法律‘拐过来’,但是我们修法之后却达不到这个效果?所以我认为,修法肩负着历史的责任。”周珂严肃地说:“而第二个目的,很简单,就是一定要针对目前中国存在的一些环境问题来修法,基于解决环境问题的目的来修法。”
在采访的最后,周珂指出,环境法修改事关我国在国际上的国家形象。“环境形象是一个国家国际形象的重要组成部分。目前国际社会对中国的环境问题颇为关注,而且有诸多国家的环境法制、环境立法的成功范例在前,如果中国修法后与之相比在效果上的差距没有缩小,在法律的先进程度上的距离没有拉近,那么中国的国家形象将大大受到损害。”
周珂进一步指出,在法律全球化中,我国最应当也是最可能做到的就是环境法的国际接轨。有国际上最先进而且已经实践证明是非常成功的经验在前,显然,中国的环境法修改可以也应当大有作为。 文/图本报记者张媛
