农村公共服务供给面临困境 制约和谐社会构建

　　研究与对策

　　走出当前农村公共服务供给的困境

　　近年来，农村公共服务体系总体上取得了较大成绩，农村基础设施得到进一步改进，农民生活质量得到了很大改善，但公共服务的非均衡状态依然未能得到根本性的改变。供给总量不足、供给结构失衡、供给不均等化和供给效率低下，仍是当前农村公共服务供给必须直面的困境。这种状况已经制约了新农村建设的顺利推进与和谐社会的构建。因此，改进农村公共服务供给势在必行，就目前来说，可以从以下三个方面下功夫。

　　调整发展战略

　　新中国建立后相当长的一段时期，国家实施“城市优先农村，乡村支援城市”的发展战略，客观上阻隔了城乡一体化，导致城市与乡村的二元分化以及城乡公共服务的不均等化。为扭转这种局面，党的十六届五中全会作出了“建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”的部署。这无疑为我们走出当前农村公共服务供给的困境指明了方向。显然，“解铃还须系铃人”，改进当前农村公共服务供给，第一要务是转变过去的发展战略，打破城乡二元结构，由城乡分割迈上城乡统筹，加快实现城乡一体化。而推动城乡一体化，就要扫清阻碍城乡一体化、造就“社会屏蔽”的一切显性的或隐性的制度，建立城乡统一的公共财政制度、公共服务体制和法律体系等，以此来促进城乡公共服务均等化的实现。

　　理顺供给机制

　　改进农村公共服务供给，引导农村公共服务进入良性的发展轨道，要建立或理顺以下机制：一是要畅通农村公共服务表达机制。在确保中央政策贯彻落实不走样的前提下，要实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变，增强供给的针对性和有效性。从制度上确立由农民、农村的需求来决定公共产品供给范围和供给方向的制度，建立充分反映农民意愿、广泛集中农民智慧、切实符合农村实际的以农业、农村和农民需要为出发点的、科学有效的农村公共服务供给决策机制。二是要构建农村公共服务共享机制。政府在供给农村公共服务资源时，不能仅仅关注本区域内的状况，还应综合考虑相邻的资源配置情形，构建联动机制，统筹规划，整合资源，合理配置，提高资源的利用效率，避免重复建设导致的资源浪费，降低公共服务供给成本。三是要创设农村公共服务供给激励机制。选择性激励，是解决公共服务“搭便车”困境的唯一可行的动力机制。农村公共产品供给的激励机制不仅要着眼于激发不同的公共产品供给主体的积极性和内在驱动力，以增加公共产品提供的数量和质量，还要通过选择性激励机制解决和纠正在我国农村公共产品供给过程中的结构性失衡问题，更要从决策模式的角度对公共产品供给主体形成激励，从而全方位推动公共产品供给的合理运作。四是要理顺农村公共服务供给监督机制。为确保农村公共利益的有效形成，需要构建一个严密有序、分工合理、协调互动、运行有效的监督体系。要积极发挥地方人大监督、财政审计监督、广大农民监督以及上级监管的作用，形成相互协作且有力有效的基层公共服务监督体系，促进公共服务资源优化配置。

　　创新供给模式

　　新中国成立后，我国农村公共服务供给经历了三个阶段，演绎了三种典型的供给模式：一是人民公社时期的“单一的政府压力”型供给模式；二是家庭联产承包制实施到税费改制之前的“单一的政府意欲退却”型供给模式；三是税费改革以来的“核心—多元混合”型供给模式。毋庸置疑，直到今天，我国农村公共服务供给模式中，政府这个“核心”仍在发挥关键作用，但同时也带来一些诸如供给错位、缺位或越位等负面效应。因此，改进农村公共服务供给，关键是要加强供给模式创新。

　　具体来说，一是要选择性强化政府供给。农村公共产品基础性、效益的外溢性特征，迫切要求政府在农村基础设施服务、农村公共教育服务、农村公共医疗卫生服务、农村社会保障服务等带有根本性、重大性、体现基础性的农村公共服务供给中发挥主导作用。政府不要事必躬亲，而是要尽快实现角色转换，积极扮演农村公共服务供给的统筹规划者、服务提供者和监督协调者，发挥好制度供给和财政供给两大职能。二是要最大限度引入市场供给。农村公共服务的市场供给模式是相对于政府供给而言的，其实质就是农村公共服务的市场化，把企业的经营模式和市场的竞争机制引入公共服务运行中来，尽量把市场能够解决的农村公共服务供给交给市场。三是要积极鼓励社会供给。社会供给模式是对农村公共服务供给中市场和政府双重失灵的积极回应，为政府与市场寻求最佳切合点提供了一条新的途径，能更好地以面对面的方式来满足农村公共服务的多元化需求，弥补政府在农村公共产品供给上的微观管理不足以及市场在促进公共利益上的缺失。四是积极倡导自主供给。就目前农村公共服务供给的状况来看，多中心治理理论所倡导的自主供给模式将是实现农村公共服务有效供给的必然选择。因此，要在实践中充分发挥农民参与决策供给、自发供给、协同供给和社区供给等自主供给模式的作用。

　　总之，推动实现农村公共服务模式多元复合化——政府、企业、NGO、公民个人等共同扮演农村公共服务供给的主体，以及公共服务公益化、企业化、市场化、社会化，将是农村公共服务供给的改革路向。(国家社科基金项目“新农村建设中的公共服务供给体制研究”课题组成员、湖南商学院教师 刘兴云）