孤残儿童救助调查：民间机构处"合情不合法"境地

　　2013年1月4日凌晨8时许，河南兰考县收养孤儿和弃婴累积超过100人的市民袁厉害家发生火灾，造成7名孩童死亡。火灾事故发生后，经媒体报道和网络传播引发了全社会的关注。

　　民政部相关负责人面对媒体采访时表示:兰考火灾事件暴露了孤儿救助体系存在漏洞，民政部门将推动儿童福利法规的出台，让儿童受到法律更好的保护。

　　孤残儿童救助:

　　政府机构数量有限，民间机构身份有疑

　　在这场大火之前，孤、残、弃儿童的抚养问题，以及像袁厉害这样的民间收养机构都是公众认知的盲点。那么，我们对于这类孩子的救助机制到底是怎样的？

　　近日，记者在走访北京市海淀区救助管理站时，副站长冯鑫向记者简单介绍了北京在儿童救助方面的情况。冯鑫说，由于海淀区汇集北京市儿童福利院、海淀区妇女儿童医院等机构，海淀区救助管理站接收的孤、残、弃儿童数量比较大。“被救的孩子通常都是有身体或者智力残疾的，被父母遗弃在了福利院或者医院，被发现后再送到救助站。”冯鑫告诉记者，救助站一方面对于能够提供线索的孩子，尽量帮助他们找到父母回到原籍；另一方面，对于没有任何线索的(这种情况更为普遍)，则根据规定，3岁以上的残疾儿童送到北京市救助管理事务中心下属的专门机构进行安置，3岁以上18岁以下，身体基本健康、智力正常的生活无着落儿童可以送到北京市未成年人救助保护中心。

　　据北京市救助管理事务中心相关负责人介绍，自2003年救助管理制度确立以来，北京市民政局设立了未成年人救助保护机构，设置床位450张，根据受助未成年人年龄、身心状况等提供分类救助保护服务。2003年至今，全市救助未成年人1.5万余人次，帮助96%的受助未成年人返回原籍。当下，救助管理机构的服务正在从传统的以回家为导向的服务逐步向以回归社会为导向的服务过渡，除了为受助未成年人提供基本保障型救助服务，更注重通过知识教育、心理辅导等方式帮助受助儿童，进而使其回归家庭、回归社会。

　　记者了解到，北京市涉及孤残弃儿童救助的机构除北京市救助管理事务中心及其下属机构外，还有北京市儿童福利院、SOS儿童村等机构。

　　然而，政府虽设有相关机构对孤、残、弃儿童进行救助，但由于机制尚未完善，政府机构的救助力度有限。据民政部公布的数据显示，我国现有失去父母、查找不到生父母的未成年人(即“孤儿”)61.5万名，这个数字是动态的，每年都会增加，每年又有一批被收养。这个数量主要是指民政部门发现和在民政系统登记的孤儿。而收养主体目前有政府、个人、社会组织。其中，民政部门儿童福利机构养育的孤儿仅有10.9万名，由亲属养育、其他监护人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤儿有50多万名。

　　目前，我国对孤儿和弃婴，采取分散与集中养育相结合的方式，民政部门福利机构主要负责查找不到监护人、监护人无力抚养和未被收养的孤儿、弃婴，发挥着兜底保障作用。

　　“民间收养作为官方福利机构的补充，发挥着十分重大的作用。有些被媒体报道后而被政府部门所知，而更多的不为人所了解。”全国政协委员、清华大学公共管理学院副院长王名表示:“截至目前，没人能确切说清我国有多少民间孤儿院。但我知道未经民政部门审批的个人收养情况，是普遍存在的。”

　　王名指出，由于未走政府审批程序，我国大多数民间孤儿院处于“合情不合法”的境地，相当一部分孤儿院“不出事自生自灭，出事后一散了之”。对此，王名认为，“一个民间机构所提供的安全和权益很难得到保障，只靠良心、道德不具备刚性约束力。因此，相关的政策法规要尽快完善，孤儿的民间收养要确定国家标准，即必须具备一定的经济实力、必要设施和专业能力。”

　　兰考之痛

　　在于制度弊端，政府责任亦不可避

　　兰考悲剧发生后，网友在微博、博客、评论中都在追问这样的问题:为什么这些孩子没有父母抚养？有多少孩子还处于这样的困境？为什么由袁厉害这样的一个普通公民来承载这些孩子的生存机会？政府应该承担什么责任？

　　北京青少年法律援助与研究中心副主任张文娟在接受记者采访时表示，中国的儿童保护制度像一口破锅，到处漏风，热点事件揪出一个洞，就去补这个洞，既没有防止同类悲剧发生，也对其他类似悲剧的发生没有任何预防作用。“甘肃校车死了一些孩子，执法一阵风，结果用不了多久，江西又发生同样的校车事件。毕节五男孩死了，处分了几个官员了事，没有制度检讨和补救性方案的公开，结果兰考一把火，又让一些孩子葬身火海。”

　　反思兰考火灾，张文娟认为，既有弃婴福利保障制度的弊端，而政府的责任亦不可回避。

　　从相关政策看，根据《民法通则》第16条规定，如果一个孩子实在没有人能够担任监护人，政府民政部门应当成为监护人；2010年国办《关于加强孤儿保障工作的意见》更是明确，“对没有亲属和其他监护人抚养的孤儿，经依法公告后由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”“这就说明，弃婴应该由国家监护，而且根据相关政策，中央也有专项经费保障。”张文娟说。

　　兰考县民政局解释当地弃婴未进入国家监护，一是当地没有儿童福利机构；二是民政部门没有强制执法权。“即使有儿童福利机构，弃婴也不一定能进入国家监护。”张文娟认为，问题的关键在于，我们几乎没有对弃婴的发现机制，可能导致一是很多弃婴不能及时进入政府视野；二是福利机构接收孩子后对孩子的后续安置面临法律风险。而弃婴问题追溯到源头上则暴露出基础福利制度的缺乏。“由于对未成年人医疗保障水平过低，导致一些家庭陷入抚养困境，从而发生遗弃行为。”

　　张文娟表示:“对于包括孤、残、弃儿童在内的困境儿童保障，家庭、社会、政府都有责任，而目前最应该强化的是政府责任。社会的角色很重要，但其作用有限，可持续性也弱，袁厉害的经历佐证了这一观点。因此，解决孤残弃儿童问题需要政府责任的到位，主要的途径则是通过完善儿童福利制度，出台儿童福利法。”

　　完善儿童福利保障

　　政府的责任是支持和监督

　　曾担任民政部社会福利和慈善事业促进司司长的王振耀认为，中国的孤残弃儿童面临的是“三无”情况:没有专业的儿童福利法，没有专门的儿童福利专业化人才，没有普及的儿童设施规划。王振耀指出，目前，我国的儿童福利建设需要应对三大挑战。第一个挑战是理念的转变。尽管有很多好的口号，好的想法，但还没有真正把儿童优先提升为国家的重大战略。第二个挑战是一部儿童福利法的缺失，导致很多好的想法进入不了法制体系。第三个障碍是没有专业的儿童福利行政系统。各个部委零敲碎打，找不到一个部门来负总责。

　　对于完善儿童福利制度，保障困境儿童，张文娟则认为，政府应该从两个方面着手，即支持和监督。“支持是为了不出现无奈的父母，监督是为了不出现嚣张的父母，要监督家庭是否合法尽职养育子女。”

　　2011年，北京青少年法律援助与研究中心曾受民政部委托起草《儿童福利条例》(建议稿)，张文娟表示，当时已经将这些建议直接进行了条款转化。但是，这个条例只是列入民政部的规章制定规划，并没有进入国务院的行政法规或全国人大的立法规划，层级不够，尽管中心与一些全国人大代表和政协委员连续两年在两会上呼吁，但是，始终没有积极信号。张文娟希望兰考大火能够重新燃起社会对儿童福利立法的追问和探讨，也希望这把火真正燃起高层决策者对儿童保护的重视。（韩柳洁）