预算缺乏监督 问症土地财政“恶疾”

　　本刊记者走访的绝大多数地方政府预算内的财政都只够“吃饭”，发展只能靠土地出让金或借贷

　　财政部最新数据显示，2010年全国财政收入达到83080亿元，增长21.3%。此前，据国土资源部信息，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。“土地财政”占全国财收比重高达33.75%。在过去5年中，土地出让收入总额超过了7万亿元。

　　《瞭望》新闻周刊调研中了解到，我国分税制财政体制运行十几年来成效显著，但由于地方政府缺少稳定的自主税源，加上各级政府支出范围界定不清，“卖地、举债谋发展”成为不少地方通行的做法，在近两年多应对国际金融危机过程中更是愈演愈烈，由此带来了资源日益枯竭、债务规模膨胀等新的执政隐患和治理风险。

　　年前，本刊记者在浙江、湖南、北京、广西等地调查时发现，财力相对集中在中央，事权分散在地方，导致一些基层政府为应对各项发展目标而不堪重负；中央一些部门财权过大、专项转移支付比重过高的问题，造成中央调控偏离均衡地区差距的目的，引起不少地方政府的不满；而公共财政使用中普遍缺乏有效监督，又加剧了这些矛盾的产生。

　　“‘土地财政’是逼出来的”

　　接受《瞭望》新闻周刊采访时，全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键说，分税制财政体制下存在一些突出问题，首当其冲的是政府的支出范围界定不清，“哪些事务应该由政府负责、哪些事务应该由社会承担，缺乏规范的制度规定，存在很大的随意性，导致政府的支出范围越来越大，支出责任越来越重。”

　　同时，由于分税制造成优质的税源上提，留下和返还给地方政府的基本是保“吃饭、办公的钱”，地方政府缺乏稳定的自主财源，不少地方千方百计举债或筹集非税收入，“卖地财政”现象突出，负债规模迅速扩大。特别是近两年为了应对国际金融危机保经济增长，各地投资计划风起云涌，卖地举债现象更是普遍。

　　地方政府对土地的“依赖症”在东部地区尤其突出。2009年，杭州和上海的土地出让收入已超过1000亿元，佛山、厦门、武汉、宁波等地的土地出让收入已超过一般预算收入。杭州市2009年土地出让金达1200亿元，为全国城市第一，该市拱墅区当年土地出让金193亿元，是上年的近20倍。

　　“土地财政，某种程度上是逼出来的。”拱墅区区委书记俞东来接受本刊记者采访时认为，按照目前的分税制，增值税75%交中央，所得税60%交中央，东部发达地区县市预算内财政也是“吃饭财政”。据其介绍，该区2010年财政总收入58亿元，上交给中央29亿元，再除去上交省、市两级，区一级可用财政去年13亿元，“养养机关看看病，没了。”

　　而2009年该区政府通过土地出让，投入城市化建设资金达130亿元左右。短短几年中，这个区摘掉了“杭州棚户区”的帽子，现在老百姓住房条件改善至少提前了10年。“不搞土地经营，再过两届政府都改变不了。民生的解决没有切实的财政安排，否则我何必去辛苦地拆迁、征地？”他说。

　　除了“卖地”之外，本刊记者发现，最近两年来，为拉动经济增长、应对国际金融危机，各地方政府向银行等金融组织举债的规模也迅速膨胀。广西壮族自治区金融办主任赵德明向本刊记者介绍，新中国成立到2009年的60年内，全自治区累计政府负债不到1000亿元，而2010年新增政府债务2249亿元，2011年计划是2600亿元。

　　“大量的社会投资用在了‘铁公基’、城市环境营造上。2009年以来我们动工了12条铁路、20多条高速公路，投资都要过千亿元，国家下拨建设资金远远不够，政府不去融资怎么办？不搞投资，西部地区又靠什么拉动经济？”赵德明说。

　　浙江省财政厅总预算局副局长倪学军向本刊记者解释说，严格意义上，地方政府负债跟现行预算法相违背，但各地大都一样在“违法借债”。因为预算内的财政都只能保“吃饭”，地方发展主要靠土地出让金或借贷。虽然浙江率先出台了负债率控制指标的相关考核政策，也收到了一定效果，但借贷主动权还在地方政府，难以完全控制。

　　2010年9月28日，浙江省常务副省长陈敏尔向省人大常委会报告称，截至2009年底，浙江省政府性债务余额4579亿元，负债率20.15%，高于警戒线10.15个百分点。其中，69个市县政府性债务余额4248亿元，同比增长71.22%，有四成市县的政府负债率等三项指标超过警戒线。

　　“最担心调控房价，土地出让金减少”

　　本刊记者在湖南、浙江、广西等地调查发现，目前在地方各级财政运行中，累累债务成为常态，债务规模迅速膨胀，政府的债务风险在加大。为了弥补财政赤字，不少基层政府往往采取滥征土地、非法集资、向企业借贷等手段来填补漏洞。

　　2010年7月据中国银监会通报，仅商业银行的地方融资平台贷款已达7.66万亿元。而且目前存在严重偿还风险的贷款占比达23%。

　　湖南省金融部门一位知情人士透露，在湖南近20家银行都有地方政府融资，地方政府为了借到钱，有的财政出面担保，有的由人大出公函承诺付本还息，高峰期是这两年，2009年是“行长跟着市长跑”，2010年变成“市长跟着行长跑”。

　　“大家最担心的事情是中央调控房价，土地出让金减少。我们常做风险的压力测试，如房价下降10%，甚至50%，银行能不能安全运行？因为现在融资平台结果没有最终出来，我们的压力测试还没做完。但地方领导总说‘没风险，土地会升值’。”他说。

　　浙江省人大财经委主任委员丁耀民向本刊记者表示，各地政府将土地出让收入作为还款的主要来源，把政府债务防范模式建立在土地资源不断增值的基础之上，一旦土地价格下行，政府重大投资项目资金周转将出现困难，政府偿债能力将必然下降。

　　杭州市拱墅区去年利用土地作抵押贷款近70亿元，支付银行利息3亿多元。俞东来说：“我们每贷一分钱，都有土地作支撑；杭州的土地越来越贵，稍微有点贷款，卖两亩地就解决了。我有土地，慌什么？”

　　“不能用纯经济的眼光来看待地方政府负债问题，中国政府的动员能力，全球没有一个国家可以相比。”对于财政收入薄弱，而政府负债快速上升的问题，赵德明的看法用了“三个只要”：“只要是国家平稳发展，只要没有人为的紧缩政策——造成资金链断裂、出现大量的半拉子工程，只要有中国共产党的坚强领导，我们总是有能力消化这些债务的。”

　　冯键对此颇感担忧，在现有干部考核体制下，地方有举债冲动，但没有建立偿债机制，只想借钱、不想还钱的倾向比较普遍，“国家对地方政府借债缺乏必要的约束和控制，地方负债规模大大超过财政承受能力。这个风险非常大。”

　　他建议，应从我国国情出发，根据经济发展的不同阶段确定不同的支出责任，与政府财政能力相适应。政府支出责任应量力而行，循序渐进，突出重点，分步实施，不能提出力所不及的目标和要求。对地方靠举债或土地出让收入大兴土木，改建、扩建城市和超前建设基础实施等“政绩工程”和形象工程，应该明令禁止。

　　“中央点菜、地方买单”

　　冯键认为，分税制财政体制中事权划分的最大问题是：财力相对集中在中央、省级，事权分散在基层，大量的具体支出责任主要落在了县市基层政府身上，而基层政府可支配财力又很少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。

　　“财权和事权最不匹配的地方就是教育。”湖南省一位县长举例告诉本刊记者，当地教育领域最大的财力缺口是校舍安全问题，全县397所学校，必须拆除重建的D级危房近9万平方米，加上学校其他设施建设，匡算一下至少投入要达到2.4亿元，而2009年全年县级预算内收入也就这个数字。

　　“上面要求校舍安全问题2011年内必须解决，否则我这个县长就要被撤职。可中央、省给我的学校房屋维护费、城市基础设施配套费等，加起来总共收入不到两千万元。两千万要干2个多亿的事情，客观上很难全部完成。所以我现在一看见刮风、下雨就着急，怕危房倒塌砸死学生，且不说帽子没了，个人良心也过不去！”

　　一些沿海经济发达县市财政支出同样不堪重负。浙江省乐清市2009年财政收入59亿元，在过去的五年，该市可用财力年均增长14.8%，但地方财力年年入不敷出，且人均财政支出2215元，还不到浙江省平均数的一半。