预算缺乏监督 问症土地财政“恶疾”(2)

　　为什么财政蛋糕越做越大，自己却越吃越少、越来越“穷”？乐清市委书记潘孝政告诉本刊记者，乐清外来人口有70万，相当于一个县承担了两个县的人口，大量学龄段的孩子过来了，城郊结合部学校75%是农民工子弟。中央推行义务教育，课本费、教师工资、校舍支出在沿海发达地区都是所在地政府承担。2010年乐清地方可用财力用于教育支出的占到一半，近14亿元，外来农民工子女教育支出占到其中的25%。

　　“中央对欠发达地区关注是对的。但财权事权要统一，中央应该把这笔义务教育转移支付拨到我们这里来，而事实是，我们上缴了财政收入，中央教育转移支付款给了中西部人口输出地，孩子们上学却到了东部，我该交的交了，还要追加责任，造成了实际上的‘重复转移支付’。”

　　冯键说，按照国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，中央财政除了保障本级支出外，主要承担均衡各地区财力的责任，而不应具体安排大量属于地方责任的项目。但在实际执行中，大量地方性的支出项目由中央决策、地方执行，“中央点菜、地方买单；中央出钱、地方配套”加剧了地方财政收支矛盾。

　　“有限的财力用到国家项目‘配套资金’上了，饮用水、路、社会保障等民生要求老百姓每次提出来，我都解决不了，本县农村参加养老保险的还不到10%。导致现在我都‘不敢’下基层去调研了。”广西一位县长介绍，2010年全县争取了1.3亿元的水利项目，却要承诺3000万元配套资金，逼得这个财力捉襟见肘的农业县县长“一天到晚琢磨着如何拆东墙补西墙”。

　　“‘部门利益化’是国务院管理失控”

　　湖南省一位政府部门的资深人士在接受本刊记者采访时认为，如果说1994年前分税制改革目标主要解决地方“割据”的问题，那么当前完善分税制主要是解决“部门割据”的问题，“由于中央专项转移支付过多、中央管钱的部门过多，导致资金使用分散，效率低下，‘跑部钱进’，还滋生腐败。”

　　全国人大提供的一份报告显示，2009年中央专项转移支付数额达到12359亿元，占全国转移支付的52%。大量专项转移支付由中央有关部门安排下达具体项目。

　　湖南某镇党委政府办公楼是上世纪60年代建造的，但镇“七站八所”在中央一些部委自上而下的督促下，纷纷大兴土木。该镇党委书记在接受本刊记者采访时大倒苦水，“文化站办公楼在建，司法所办公楼建好了，计生楼要新建；有的所就一两个人，非要造一栋楼，上面还要求有红外线水龙头，手一伸就出水，一千多元一个，光这笔就花了几千元钱。上面只给了8万元，乡镇‘配套’的钱要花几十万元，乡镇哪来这么多钱？”

　　“国家部委‘部门利益化’，是国务院管理失控。”广西壮族自治区一位官员反映，“专项越多、配套越高，范围越窄，中央部委有的对下面情况不了解，专项转移支付现在什么都有，有的同一个项目，几个部门一起给钱，很混乱；有的像边防哨所建设这样的燃眉之急项目，却要不来钱。”

　　一些基层政府部门为争取专项转移支付资金，层层向上级汇报，甚至直接进京反映情况，成本很高。一些项目审批和资金分配不够透明，很容易滋生腐败。中央党校经济学部宏观经济室主任梁鹏向《瞭望》新闻周刊直言，现在清理各地驻京办很难，因为大量财权都集中在中央部门，各地必须来跑才能争取资金。

　　“中央部门权力过大，转移支付不规范透明，给基层政府的运转带来困扰。让地方政府无法安心、有计划地做事。”上述官员说，“不改变这种局面，基层领导苦干得要死，不如跑到省里、北京去请客喝酒跳舞，还能为地方要来钱。”

　　倪学军说，当前分税制要完善，就要控制这些“分钱的部门的权力”。同时，应该加大一般性转移支付力度和地方政府的财政自主权力度，减少部门环节，减少审批环节。

　　冯键甚至建议国务院成立财政委员会，可以让地方主管副省长来参加，参与财政预算的制定，“现在各省省长每年都要到各个部门去拜访，做工作，与其这样，不如由国务院主持开会，把问题放到桌面上谈。”

　　“预算缺乏监督，

　　还是‘一把手说了算’现象”

　　本刊记者在调查中还发现，各地政府在财政资金使用上，普遍存在财政监督缺失、财政预算不严肃的问题，很多是地方领导拍板说了算，根据领导意思调预算。一些地方换一任书记，思路就变，人走政息，以前的投入都浪费了。

　　“财政预算缺乏监督，说白了还是‘一把手说了算’的现象。”广西一位官员深有感触地对本刊记者说，整个大的盘子，是在人代会上确定的，但政府权力太大，地方人大很难监督，连人大自己的经费划拨都要看政府“脸色”，每年预算的是一套报告数字，行的又是另外一套。

　　“如果没有严格的财政监督，走科学发展道路基本上是空对空的。”赵德明认为，“现在很多形象工程、花架子工程、市政广场，是不是民生最迫切需要的？如果敢让群众参与财政监督、让纳税人知道他们的钱是怎么花的，谁还敢乱花钱？”

　　关于财政监督和财政公开，基层县市一级党政领导普遍认为，公开目前只能在大预算、大项目、大笔支出方面让老百姓明白，他们的税收用到哪里去了，政府有没有乱花钱；但是，现阶段公开不可能做得很细。

　　梁鹏说，财政民主化是一种必然的选择。近几年逐渐放开了，但各级领导从心态上没做好准备。近些年一些地方尝试推进财政公开，但财政部门感觉给自己添了很多麻烦，公布的越多，大家的质疑越多，压力非常大。

　　“在中国这个人情社会中，你买包香烟、喝杯茶、吃餐饭都公开，这么极端地搞，你一个地方就走绝路了，鬼都不会上门了，还谈什么发展？四川白庙乡，称买一包瓜子都公开，谁还敢去？这样‘绝’的改革肯定失败。”一位不愿透露姓名的县委书记此番言辞在基层干部群体中颇具代表性。

　　在本刊记者调查中也看到，基层在财政公开监督方面出现了一些有益的探索和创新。浙江省温岭市在乡镇一级推行“参与式预算”，就是镇政府初步确定财政预算后，由人大代表来提意见，要通过人大代表参与的“民主恳谈会”后才能排出最后方案，人大代表还可以五人以上联名提出“预算修正议案”，以此纠正政府编制预算的失误。

　　实施参与式预算，使预算审查由形式上的审查转变为实质性审查，乡镇人大代表的职权由“虚”转“实”，预算就由“软”变“硬”。温岭市委书记叶海燕告诉《瞭望》新闻周刊，“参与式预算”推行五年来成效明显。通过约束政府的行政行为，克服了政府花钱随意性的问题，当地不少乡镇因此控制和削减了财政赤字。目前这项制度已在浙江台州下属各县市、区全面推广。(沈锡权 段羡 菊薛凯)