周小川：宏观审慎性政策是一个动态发展的框架(4)

　　三、宏观审慎政策框架的资本要求

　　宏观审慎政策框架是一个新概念，但其很多内容其实我们并不陌生，只不过在危机之后，人们把一些应对危机的改进政策加以归纳，也形成了一些新的提法，并放在“宏观审慎政策”的框架里，成为各国理论和政策界的共识。宏观审慎性政策框架是一个动态发展的框架，其主要目标是维护金融稳定、防范系统性金融风险，其主要特征是建立更强的、体现逆周期性的政策体系，主要内容包括：对银行的资本要求、流动性要求、杠杆率要求、拨备规则，对系统重要性机构的特别要求，会计标准，衍生产品交易的集中清算，等等。危机爆发后，人们首先看到的是资本要求中的缺陷，当然在流动性、杠杆率和拨备率方面也都有不足。从目前进展看，最主要是在资本要求和流动性要求方面已取得进展，其中资本要求的内容比较突出。限于时间关系，我着重介绍有关资本要求的内容。

　　这次危机表明，资本充足率低，抗风险与吸收损失的能力就不足，因此需要进一步提高资本充足率。同时，还强调提高资本质量。过去，商业银行的资本由核心资本和附属资本构成。核心资本包括实收资本、资本公积金、盈余公积金和未分配利润，附属资本包括可计入的贷款准备金、附属债券、混合类资本债、可转债等。不同层次的资本吸收风险的能力是不一样的，吸收风险能力最强的是作为一级资本的普通股。这次危机暴露了附属资本吸收损失能力不足的问题。因此需要扩大核心资本的比重，提高普通股在总资本中的占比。在条件允许的情况下，减少分红，督促银行通过留存利润建立资本缓冲。就是说经济景气时，金融机构不要赚了钱都用来分红，应该积累一点，用于应对经济差的时候可能导致的资本不足；相应地，在经济严重下滑时，在满足一定条件时允许银行释放资本缓冲，以满足经济下行周期的信贷需求，防止信贷过度紧缩。还有就是交叉持股和交叉持债问题，银行交叉持有的其他银行附属债应从附属资本中扣除。具体看，G20审议批准的巴塞尔协议Ⅲ新资本要求分为以下五个层次。

　　一是最低资本要求。最低标准仍为8%，但其中普通股充足率最低要求从2%提高到4.5%，一级资本充足率最低要求(包括普通股和其他满足一级资本定义的金融工具)由4%提高到6%。

　　二是资本留存缓冲。在最低资本要求基础上，银行应保留2.5%的普通股资本留存缓冲(Capital Conservation Buffer)，使普通股资本加上留存资本缓冲后达到7%，以更好地应对经济和金融冲击。

　　三是逆周期资本缓冲。各国可依据自身情况要求银行增加0-2.5%的逆周期资本缓冲(由普通股或其他能充分吸收损失的资本构成)。主要是根据信用(贷)/GDP偏离其趋势值的程度进行测算。逆周期资本缓冲主要在信贷急剧扩张从而可能引发系统性风险时使用，以保护银行体系免受信贷激增所带来的冲击。在实际操作中，可将逆周期资本缓冲作为资本留存缓冲的延伸。巴塞尔Ⅲ专门提出，信贷过度增长的国家应加快执行资本留存缓冲和逆周期资本缓冲要求，可根据情况设置更短的过渡期。

　　四是系统重要性金融机构额外资本要求。SIFIs应在上述最低资本要求的基础上具备更强的吸收损失能力，方式之一是增加额外资本要求。这样，可以使系统重要性金融机构更多地积累资本，增强应对系统性金融风险和危机的能力，防止道德风险。

　　五是应急资本机制。为增强系统重要性银行损失吸收能力，还可采取应急资本和自救债券(Bail In Debt)等措施。应急资本要求银行在无法持续经营时，普通股之外的资本都应具有冲销或转化为普通股的能力。在银行陷入经营困境或无法持续经营时，自救债券可部分或全部按事先约定条款自动削债或直接转换为普通股，以减少银行的债务负担或增强资本实力，帮助其恢复正常经营。

　　按照银行的部分债权人在危机时也应承担一定损失的思路，应急资本机制的核心是应急可转债(CoCos)的安排。当银行资本低于某一最低要求的时候，要求CoCos强制性转为普通股。过去，一些债务工具也可以作为二级资本，但这些债务工具在发生危机时吸收损失的能力较差。而应急可转债合约规定，在债券有效期内，当标的银行资本充足率低于一个预先设定的水平时，债券必须转为普通股，从而应急性地提高资本水平。可想而知，在其他条件相同情况下，这类债券价格更低、潜在收益更大，但由于这种债券在必要时将转换为股权，因此投资者要承担的风险也相应增大。这种做法还有另外一层含义：在这次应对金融危机过程中，很多国家实际上是用纳税人的钱救助那些濒临破产的银行，这在政治上引起了很大的争议，而且这些机构发放的薪酬还曾经特别高，尤其是高管层更高，导致公众普遍不满。今后要求通过CoCos建立应急资本补充制度，意味着这类债权人也有可能参与分担损失，可以进一步提高资本缓冲能力，避免纳税人出钱来救助。按照美国人在这方面的用词，原先是用纳税人的钱把出了问题的机构给捞出来，称为Bail out，而借助于CoCos则意味着如果这个机构出了问题，可以把这类债券持有人拉进来共同承担自救，称为Bail in。

　　结合中国的实际情况来看，我国的商业银行经过这几年的财务重组和一系列系统性改革，资本实力明显增强。同时，由于我国金融机构债券市场发展还不足，尤其是一些层次不同的债务工具还缺乏法律法规的支持，债务工具型的资本在我国银行业金融机构中相对较少。2003年开始，我国借鉴国外经验，允许商业银行在一级资本之外发行附属债，那时国内一些人将其译为“次级债”，以至于在这次危机中，很多人将它与次贷危机的“次级贷”混淆在一起。总体看，中国的银行资本主要是普通股，吸收损失的能力比较强。同时，由于商业银行盈利状况非常好，进一步保留利润增强资本的能力应该不错，因此中国在原有的基础上应有条件尽快向要求比较高的巴塞尔Ⅲ靠拢。

　　与资本要求相关，还有几个重要问题。一是SIFIs的划分问题。从全球范围看，究竟应该如何划分G- SIFIs呢？目前的主流看法是全球大致划出60家。最大的几十家金融机构看来是比较明确的，但是到了排名在60家附近的时候，不同金融机构的想法就不一样了，有的愿意归入，有的不愿意。这里面可能有两种心理：一方面，如果被划入G-SIFIs，表明它在全球的重要地位；另一方面资本要求更高、监管更严，相比之下它的资本回报率就会偏低，为预防将来可能出现的跨境清盘也需要更多准备。所以，这条线将很难划。从国内情况看，我国银行向新的较高标准靠拢也必然涉及到G-SIFIs的划分问题。按总市值看，工行、农行、中行、建行等几大银行都在全球前十名之内，也是海外上市公司，但是国际业务还相对有限，因此是否界定为G-SIFIs还要进一步研究。

　　D-SIFIs的界定方面，也存在类似的问题。临界点左边和右边的机构都会有想法，有的想进去，有的想出来。在讨论划分标准怎么确定时，可以采用一种相对系数的方法。从规模看，工、农、中、建、交肯定是系统重要性银行，其他稍小于交行的银行是否属于系统重要性金融机构呢？可以把交行作为一个临界点，交行以上肯定是系统重要性银行，对规模比交行小的银行，可以将这家银行资产与交行资产的比例作为D- SIFIs系数，并以此计算该银行需要保持的资本要求和其他审慎要求。当这个系数小到一定程度，可以忽略不计，视同为零，这样处理上就简单一点。