农民工“进城”所涉及的“两难”土地制度问题，目前尚无明确答案。这个城市化进程的最大难题，仍是政策和制度研究上的最大弱项
从制度层面看，农民工定居城市的住房问题，最根本、最核心的问题是土地制度的问题。
严格地说，我国对农民住房是有着比较稳定的制度保障的。这就是农村的宅基地制度。应当说，在一个很长的时期内，宅基地制度在保障农民住房上发挥了功不可没的作用。但随着社会发展，这个制度也面临着变革的巨大挑战。
一些人可能不是很了解，与城市中的居民住房不同，农民在宅基地上的住房是没有产权证的。在政策上，我国农民住房有个奇怪的“学名”，叫做“土地附着物”。人们知道，住房是农民最重要的资产之一。多少农民工在城市中拼命打工挣钱，为的就是攒一笔回家盖房子的钱。但农民自己花钱盖了房子，法律、政策却不承认这个资产的独立形式。农民的住房不能出卖、抵押，甚至出租也不合规。宅基地因种种原因被征用时，能够获得补偿的只有土地。住房只能和牲口棚、鸡窝、水井、树木一样按照“土地附着物”受偿。
在农村很多地方，一些外出务工的农民已经定居异地，不再返乡。但他们的宅基地怎么处理？在各地农村的实践中，在此情况下宅基地买卖实际上已经是一种公开的秘密。村里人口多的家庭分户时，被默认可以从其他不返乡家庭手里“买”宅基地。
在很多城市的城乡结合部，人们近年高度关注的“小产权房”、“乡产权房”等，在很大程度上也是利用农民宅基地，按照居民小区的形式成规模地盖起来，卖给或者通过“以租代售”方式变相卖给城市居民的住房。至于农民分散自建，用于出租的“握手楼”则实际上已经遍地开花。这些用于出租的楼房有的甚至盖到十多层。
我们目前在农民住房的土地制度上面临两难。房子是谁的？是农民自己的。农民自己的房子为什么自己不能卖？因为卖房子，哪怕只是卖房子的使用权，也要牵扯到土地，就是宅基地的使用权。因为宅基地的使用权制度是用来保障农民住房的，被城市居民买去，那么这个制度的根本基础就会被动摇。不让卖，实际上侵害了农民的资产权益；让卖，又会损害农民的生存保障权益。这涉及的不是一个农民，而是亿万农民。法律、政策在这里遇到了“两难”。于是农民房就有了“土地附着物”这个奇怪的名字。
这个土地制度还延伸出第二个“两难”，这就是宅基地的继承问题。按照我国现行法律，宅基地是不能作为遗产继承的。因为宅基地属于集体所有，农民只有对宅基地依法使用的权利。既然宅基地不是农民合法拥有的私人财产，当然就不能继承。问题就出在这里。宅基地的所有权属于集体，但宅基地上面的私房所有权可是属于个人的，这个房屋是依法可以继承的。继承房屋而不继承土地的使用权，这实际做不到。于是《土地管理法实施条例》又规定，“因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物而导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记”。这意味着，房屋的继承人可以向所在的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行宅基地使用权变更登记，获批后就可以继续使用房屋下面的宅基地。为自圆其说，得绕这么大一个圈子。这究竟是可以继承呢，还是不可以继承？
宅基地制度的最大“两难”，还在于我们要讨论的农民工进城问题上。
迄今，我们在城镇住房保障体系上还没有形成一个相对成型的农民工进城的保障政策。为什么不能像对困难群体、低收入群体或者“夹心层”，以至“棚户区改造”那样形成一个专门政策呢？关键问题之一，就在于宅基地的“收”与“不收”处于两难。
农民工定居城市，不论是购买商品房还是住保障房，理论上说，就不应当再在老家农村占有宅基地。这本来是个很容易说清楚的道理。但现实中并不这么简单。如果农民工家庭真的能够稳定地定居城市当然好，但不稳定呢？因为就业、社保等种种难题，绝大多数农民工实际上是处于城市“边缘人”位置的。老家的宅基地以及责任田是他们最后的生存保障。所以迄今，尽管国家专门出台了关于农村土地流转的文件，但不得不仍然坚持“两个不变”的“红线”，即在土地流转中，不能改变土地的所有权，不能改变土地的用途。
近一两年来，在解决农民工住房问题上，有两个趋势有一定意义。一是有若干城市进行了“土地置换社保”的尝试。其核心就是，在一定货币补偿的基础上，用城市居民的社保体制置换农民的宅基地以至农地；其中置换出来的宅基地面积用来增加城市建设用地。这个尝试究竟能否成功，有多大普遍意义，恐怕还有待观察。另一是专门针对农民工的“公租房”体系。目前这种“公租房”主要存在于一些工业园区，特别是一些距离核心市区较远、劳动密集型产业聚集的工厂区。这种“公租房”本质上只不过是员工宿舍，在解决农民工在城市定居问题上也尚不具备普遍意义。
坦率说，到现在为止，农民工“进城”所涉及的土地制度问题并无明确的答案。连成型的设想都很难见到。可以说，这个中国城市进程的最大难题，仍是我们在政策、制度研究上的最大弱项。
土地制度问题的背后，是小生产者与生产资料结合方式的转变问题。这是一个充满历史唯物主义、辩证唯物主义的经济学问题
我国城市化进程中农民工住房问题的背后，是土地制度问题。土地问题的背后，是小生产者与生产资料结合方式的转变问题。这是一个充满历史唯物主义、辩证唯物主义的经济学问题。
十六世纪时，一个叫托马斯·莫尔的人写了一本后来产生过巨大影响的书，书名叫做《关于最完美的国家制度和乌托邦岛的既有益又有趣的金书》，后人将此书简称为《乌托邦》。莫尔在这本书中描写了当时发生在英国以至整个欧洲的“圈地运动”。
马克思在他的经典著作《资本论》中多次提到“圈地运动”和这个“羊吃人”的过程。但是，马克思不仅从中看到了暴力、血腥、悲惨、压迫、掠夺和资本的贪婪，而且看到了生产关系的巨大变革。马克思将这个过程称为资本的“原始积累”。
需要澄清一个经常被人们误用的概念。在经济学中，“原始积累”并非是指获取“第一桶金”的资本，而是指资本彻底摧毁农民与生产资料直接结合的生产方式，一方面造就了以资本为核心的工厂制度，另一方面造就了大批的自由劳动力，也即雇佣劳动者的过程。这个过程是资本主义生产方式，即劳动者被迫受雇于资本的生产方式的生成过程，因此叫做资本的“原始积累”。格外强调一个理论命题：“原始积累”过程积累的不是钱，不是财富，而是一种生产方式，是一种不断被再生产出来的生产关系。
我们需要思考的是这样一个命题：作为小生产者的农民和土地分离，通过企业、工厂、城市等媒介物，形成与生产资料的新的结合方式，成为社会化大生产和工业化的参与者，这是否是历史的进步与必然？如果答案是肯定的，那更为重要的是，我们中国能否走出一条不以劳动者的痛苦和尖锐的社会阶级对立为代价的城市化、工业化之路？
这个问题才是中国农民工住房问题的实质，才是中国城市化进程所面临的真正挑战。
